韩 兴 昌

 

协商民主，就其一般意义而言，是指在国家政治生活中决策者通过沟通、协商、对话，消除各种分歧，达成共识的过程。协商民主的要义是尊重更多公民的利益诉求，保证公民的有序政治参与，使各阶层、各民族、各种宗教信仰的人和各政党都能通过一定形式参政议政，从而达到决策更民主、更完善、更科学。

一、应正确认识人民政协协商民主在中国特色协商民主中的地位作用

人民政协的协商民主是中国特色协商民主的一个重要组成部分。人民政协的协商民主在中国特色协商民主中的地位作用，是通过人民政协的性质、职能、履职方式和履行职能的结果体现出来的。

从人民政协的性质看，按照《中国人民政治协商会议章程》的表述，“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”这一表述强调的是人民政协在党的领导之下，是发扬民主的重要形式。

从人民政协的职能看，人民政协的协商民主只具有参与和影响决策的作用。《政协章程》指出：“ 中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”从这些职能来看，在执政党及其所领导的政权机关于决策之前在政治协商会议中与各个协商主体进行协商的时候，各个协商主体向执政党和国家机关及其工作人员以各种形式提出意见、建议和批评，并且这一过程已逐步成为决策主体决策的必经程序，可以对决策乃至决策执行产生积极的有时可能是决定性的影响，这是人民政协的协商民主的价值和作用所在。但同时，政协界别和政协委员的意见、建议和批评基本上是咨询性的。由于它参与协商但又不具有参与决定的权力，所以其地位和作用具有一定的局限性。

二、应明确协商民主建设发展的方向

从理论上说，理想的协商民主应该是一种“利益博弈型”的民主：首先，在整个政治共同体内的社会成员都应当拥有参与协商的权利，参与协商的社会成员，他们具有平等的身份和权利。没有平等的权利，就很难称其为“协商”。其次，代表不同的利益的参与者能够充分表达自己的利益诉求，不同的利益诉求可以相互交流、碰撞、博弈。没有协商主体通过完善的体制机制充分表达、交流各自主张和要求，也很难成其为“协商”。第三，在不同利益主体讨价还价的博弈中达成妥协，形成有利于共同的整体利益充分实现、个体的不同利益得到充分照顾的制度规则和公共政策，并且在这样的制度规则和公共政策的运行中能够经由不同利益主体的博弈使之不断矫正和完善。有协商无结果，协商就失去了意义，所以，协商民主必须形成民主决策并实施，最终得以实现各协商主体所要求的利益。这样的协商民主应当成为协商民主建设发展的目标。在我们努力推进协商民主建设发展的条件下，走向这一目标应该成为协商民主的发展趋势。

三、应清醒认识现阶段协商民主的优势和缺陷

在现阶段我国的政治生活中，国家的重大决策首先是在执政党决策层内部协商民主的产物，也是包括人民政协协商民主在内的各种形式的协商民主的产物，但由于历史和现实的种种原因，决策权力相对集中于执政党的领导机关，当其作为决策主体向执政党外社会各方面征询意见时，基本上以政策咨询为主。如果要描述现阶段执政党外的协商民主的特征的话，或许可以称之为“政策咨询型”协商民主。比如说，决策机关向执政党外社会各方面广泛征询意见，被征询意见的社会组织或者社会成员表达自己的政治见解，然后由决策机关决定取舍，形成决策。

政策咨询型协商民主，有利于提高决策的效率，这是现阶段中国特色的协商民主的一个特点和优势，是中国特色社会主义社会主义现代化建设取得成功的原因之一。但是，政策咨询型协商民主也是有缺点的。第一，因为它的民主程度往往取决于决策者的民主作风，而即使民主作风非常好，也不一定能够形成有利于公共利益最大化的决策，因而在决策执行中往往需要强制性的行政手段来弥补决策民主的不足。第二，具有重实体民主，轻程序建设的特点。所谓重实体、轻程序，主要是指现阶段中国特色协商民主更强调国家整体利益的实现，往往忽略民主运作过程的程序和制度建设。比如说，协商民主实践中对决策和决策执行的效率有很高的要求，但往往忽略要对正确决策和决策执行作出制度保证。更重要的是，轻程序建设常常表现为忽略甚至排斥其他社会组织和较多社会成员的参与权、利益诉求表达权，因而难以形成不同利益主体的有序博弈。在基层的一些地方，由于协商民主具有这种非程序性的随意性，协商民主常常表现为形式化、作秀化。再有，现阶段的协商民主更多是社会精英之间的协商，比如在执政党各级代表大会的代表中，在各级人大代表中，在各级政协委员中，较多的是社会精英，而较少普通社会成员身份的成员，因而协商民主还缺乏深厚的社会基础。从基层政协委员的组成来看，除了各级领导，教师、医生外，主要还是企业主占了一半以上的比例，特别是在产业工人、农民、商业服务领域和自由职业者这些阶层中，很少有政协委员，难怪社会上有人戏称政协组织已成了“老板俱乐部”。

四、对推进人民政协协商民主和扩大公民参与度的几点建议

鉴于上述人民政协协商民主存在的局限性和种种缺陷，笔者提出以下几点建议：

第一，努力提高公民参与度。具有独立意识的公民社会的成长，是社会进步的重要标志，也是社会主义民主政治发展的必要途径。由于我国是后发现代化国家，工业化、现代化同城市化进程、公民身份的迅速转移和嬗变叠加在一起，极大地加剧了我国经济社会结构变迁的复杂性。特别是当前，我国进入经济社会加快发展期与矛盾凸显期并存的关键阶段，改革开放的深入要求政治体制与之配套，在这种情况下，培育具有理性、宽容精神的现代公民，引导他们相互理解、相互尊重，合法有序地表达政治参与的权利和要求，是我国社会现代化的一项重要使命。人民政协高扬人民主权原则，是实行有序政治参与的重要渠道和制度平台。在我国社会主义民主政治发展进程中，重视发挥人民政协协商民主的制度和资源优势，在政协委员中逐步提高普通社会成员的比例，最大限度将社会变迁中产生的新生政治力量纳入现行政治体制内，引导公民合法有序地表达政治诉求，是一项长期而艰巨的历史任务。

第二，充分发挥社团和党派的作用。随着公共领域的现代转型，社团和政党成为公民政治参与的重要工具。因此，拓展公共领域的重要内容，是重视社团和政党的作用，发挥政党整合社会和实行社会动员的作用。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是中国唯一所有合法政党参加的，并以本党派名义在其中活动的多党合作组织。人民政协这种与生俱来的党派合作性，是其不同于其他政治组织的显著特征，为人民政协体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势提供了必要的政治和组织保证。随着我国政党制度的制度化、规范化、程序化建设不断发展，我国政党制度的包容性有了很大增强。当前，应当针对我国多党合作中政治协商主体不明确、政治协商的内容比较模糊、政治协商的形式和程序不够规范以及缺乏对政治协商效果的客观评价机制等问题，采取措施，进一步明确政治协商的主体，更加重视发挥界别的作用；建立确定协商内容的民主协商机制，重视中共与参加政协的各单位、各界别的直接政治协商；进一步完善政治协商的形式和程序，建立科学合理的评价体系和评价标准。

第三，坚持沟通协商，促进社会和谐。当前，我国政治和社会领域中涉及党和国家工作全局的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系以及海内外同胞关系，其实质是利益关系。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，我国各政党、各团体、各民族、各阶层、各种宗教信仰群众以及海内外同胞之间，在根本利益一致的基础上，存在着具体利益的差别。我们要发挥人民政协各协商主体平等参与的特点和作用，在各社会阶层、利益群体平等参与协商的基础上，在维护好、实现好、发展好人民群众的切身利益的同时，教育和引导广大人民群众超越各自利益，共同维护和发展全国人民的根本利益，维护和实现中华民族的根本利益，为全面建设小康社会、实现中华民族的伟大复兴共同奋斗。

在我国经济社会变迁中，化解和消除不同利益群体的利益差别，实现公民有序政治参与，根本途径在于坚持民主协商的方式，尊重差别，求同存异，实现在公共利益一致基础上的团结。但是，这种达成共识的过程，并不是要求参与各方在所有问题上保持或达成一致。它只是要求在相同的公共协商过程中公民能够持续合作与妥协。这同人民政协的协商议事原则也是一致的。人民政协政治协商，是参加政协的各个方面民主的、平等的、真诚的协商，政治协商的重点不在于事后表决，而在于事前广泛听取意见，进行充分讨论，最大限度求得共识。即使有人对政治协商事项有不同意见，在不违反章程规定的各项原则前提下，也允许保留。

可以预期，人民政协的协商民主作为一种具有强大生命力的民主形式，将会不断发展和完善，不断开拓新境界，为中国特色社会主义民主政治建设作出应有的贡献。