杨 健 冯 国 伟
提案工作是政协的一项全局性、基础性工作，是政协履行参政议政职能的主要方式，也是实现社会主义协商民主的重要途径。作为人民政协履行职能的一个重要方式，政协提案在丰富协商民主实践、推进协商民主进程、提高协商民主效果方面发挥了积极的作用。可以说，提出提案、办理提案的过程，就是实行协商式民主的过程，加强政协提案工作，有利于更好地发挥人民政协在发展社会主义协商民主中的独特作用。本文在明确“政协提案工作是实现人民政协协商民主的重要途径”这一命题的基础上，提出以协商民主推进政协提案工作的方案建议和路径选择。
一、政协提案工作是实现人民政协协商民主的重要途径
政协提案工作旨在通过政协参加单位和政协委员以提案形式对国家和地方的经济社会发展建言献策，以进一步推进科学决策、民主决策水平，并推动国家和地方经济社会的全面、协调、可持续发展。可见，政协提案工作是建设社会主义政治文明、推进社会主义民主政治的重要形式。而协商民主作为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，重点关注决策的形成过程，力图使权力行使更为充分地反映公民意志，这与提案工作的根本点是一致的。现实分析表明，提案工作在多个方面与协商民主的过程相契合，实质上就是协商民主的一个具体而生动实践。
1．提案的民生主题突出，确保协商民主过程中，更多地汇入人民群众的意见和意愿。
坚持以人为本，关注民生状态，是近年来各级政协组织提案工作的一大鲜明特点，以绍兴市政协为例，2008年涉及民生的提案占提案总数的50%，2009年为51%，今年为53%。就业、教育、医疗、社会保障、住房、公共交通等群众最关心、最直接、最现实的利益问题一直成为提案关注的热点。提案看似由党派团体和委员个人提出，但本质上是基于民间的群众呼声的反应，尤其是涉及民生问题的政协团体提案，更是各党派、团体、界别凝聚群众智慧、反应群众困难、体现群众意愿的结晶所在。在当前的政协委员构成中，最底层、最前沿的群众代表所占名额极小，但这种结构上的缺陷却被政协参加单位和政协委员的社会责任弥补了，许多政协委员抱着对人民负责的态度，深入群众，了解疾苦，并以提案形式向党和政府建言立论，献计献策。尤其是作为多党合作政治框架中发挥重要作用的各民主党派，更是把倾听人民呼声、反映百姓意愿、解决群众困难作为己任，在调查研究中广泛接触各界群众，收集各类意见建议，通过甄别、比较、分析、梳理，在提案中凝聚大部分群众的意愿，并由此将人们群众间接地纳入到协商民主的体制当中。由此可见，提案工作是人民群众参与协商民主的有效通道，是提案工作体现民本思想的重要保证。
2．提案的综合性增强，促进部门间为解决共同的问题而开展协商，有效拓宽了协商民主的范围和领域。
综合性增强是当前提案工作的又一特点。虽然我们在提案要求上提倡一事一议，但由于客观上存在着部门合作和职能交叉，在时序上表现为职能衔接，各部门负责某项工作不同阶段的任务，在位序上表现为职能配合，各部门负责某项工作不同层面的任务。因此，许多提案虽是一个议题，但内容涉及了多个党政部门的工作。这部分提案数量的增多，对提案办理工作带来新的问题，对办理工作提出了更高的要求。面对这种情况，以往办理部门态度不够主动，缺乏配合意识，一是推脱，有关部门认为提案涉及的问题不在自己的职能范围之内，因此不应该由他们来承办；二是敷衍，一些提案的会办单位责任性不强，配合意识欠缺，认为提案办理是主办单位的事，对涉及自身职能的提案办理事项未引起足够的重视；三是观望，由于提案意见要多个部门协同解决，个别部门主动性不强，观望别的部门动静，在办理工作上慢半拍。如此情形在很大程度上抑制了提案办理质量的提高。而协商民主理念的引入则将从根本上扭转这种情况。事实上，综合性提案的办理是主办单位和各协办单位协商民主的过程，大家围绕提案主题，通过协商，分解工作任务，明确各自职责，落实解决办法。由此可见，通过部门对政协提案的协同办理，能够把协商民主引入到行政领域，增强部门的协商意识、配合意识，从而有利于行政效率的提高。象今年市府办承办的民盟团体提案《深化古城保护，做精绍兴古城名片》，会办单位涉及到市旅委、市旅游集团、市文物局、市建设局、越城区等多个部门，为发挥协商在提案办理中的积极作用，市府办召集各协办单位，并邀请市政协、民盟市委的相关领导参加提案办理座谈会，座谈会上各协办单位从自身职能角度提出办理意见，主办单位再汇总提出办理措施，并当面听取提案人、政协领导的意见，以充实完善办理措施。这是协商民主运用在提案办理过程中的典型例子，是各相关部门在协商基础上协同办理政协提案的好办法、好举措。
3．提案人在利益立场、价值判断、个人偏好等方面存在着较大的差异性，导致围绕同一问题提出的提案意见相左，观点迥异，这样，提案承办单位就面临着与多方提案人协商的问题，以其消除异见，形成共识。
政协提案内容丰富，观点有异，建议多种，对于同一个问题，提案人往往从不同的角度提出意见，有时意见会完全对立，而承办单位却只能出台一种办理方案。比如，对于街头无证摊贩问题，有政协委员认为他们也是凭劳动改善自己的生活境况，因此提出要按照以人为本的理念给予必要的呵护，在不影响交通秩序的前提下允许其存在；而另有委员则针锋相对，认为街头无证商贩的存在破坏了正常的商业经营秩序，妨碍了交通顺畅，降低了城市品位，因而要坚决取缔。对于遇到如此格格不入的提案，承办单位确实难以应对，他们不能为了取悦委员作出阴阳答复，同时又要面对满意率受损的考验。这种情况下，承办单位就要与提案人充分协商，必要时可以把持有不同意见的提案人召集在一起，让他们开展商讨，辨明是非，并在商讨中修正各自的意见，最后形成共识，从而有利于统一办理意见的出台。另外，由于提案办理者和提案人看问题、出主意的立足点不同，如果双方都说服不了谁，很可能会陷入僵局，这时，就要充分发挥协商民主的作用，对于承办单位而言，要尽量体现包容性，切实加强与提案者的沟通和联系，既要充分采纳提案中的合理意见，又要认真分析提案中各种不同的主张，给予认真的答复和解释。对于提案人来说，要充分考虑提案办理的现实条件和客观困难，改变“我提你办”的单向逻辑，从提案不能办理的原因中了解自己提出的建议和办法有什么问题，在协商中适度修正自己的意见，努力达成办理共识，以推进相关工作的逐步改进。
综上所述，提案办理的过程就是协商民主的过程，协商民主也需要通过提案工作丰富实践，拓宽领域。
二、以协商民主推进政协提案工作的方案建议和路径选择
协商民主作为现代民主的一种重要形式，既经受了政治实践的检验，又代表了民主政治的方向。把协商民主的理念渗透到民主政治建设的全领域、全过程，是加快民主进程的必然要求。围绕以协商民主推进政协提案工作，我们提出以下思路和建议：
1．构建提案办理协商民主机制。
提案工作是一个选题、做题、审查、立案、交办、督查、反馈的全过程，在各个工作链上，都要贯彻和渗透协商民主的理念，构建提案办理的协商民主机制。要从原来单方面确定提案承办单位的做法，转为与市政府办公室协商确定承办单位；要加强承办单位与提案人的沟通协商，改变“文来文往”的传统模式；要协商确定重点提案，对重点提案领办、督办、办复进行全程协商；要扩大督办协商范围，积极开展市政府与市政协联合督办、市政协民主评议、市政协专委会和界别专题调研视察等不同形式、不同层面的督办协商。通过以上举措，真正形成一套科学化的提案办理民主协商机制。
2．进一步体现政协提案的人民性，通过提案工作，把人民群众的意愿纳入到协商民主的体制。
政协的血脉在人民，根基在人民，力量在人民。政协提案工作作为社会主义协商民主的一种重要方式，就要把“为民”作为工作的出发点和落脚点，抓住人民群众最直接、最关心、最现实的问题，利用提案履行职能，把人民群众的意愿真正纳入到协商民主的体制。因此，要把体察民情、反映民意作为提案工作的一项重要任务抓紧抓好。一是引导和组织政协委员和党派团体，主动了解群众的心声，了解弱势群体的困难，听取方方面面的意见和愿望，利用提案形式及时向党委政府反映问题，使党政领导更好地掌握群众生产生活中的实际情况，使协商民主进一步体现党的宗旨，进一步倡导执政为民。二是要搭建提案信息征集平台，积极发挥互联网和各类媒体的作用，继续面向全社会，尤其是面向基层群众，征集提案线索，找准提案题材，使提案工作更多地凝聚群众智慧、反映群众意愿，拓宽民意表达空间，放大协商民主过程中人民群众的声音。三是要要进一步增强政协工作的开放性，除了完善市民代表旁听政协全会、政协常委会等工作制度外，要积极探索群众参与政协提案工作的路径和方法。比如，对于与某些特定群体利益攸关的提案办理方案，可在一定范围内征求相关群众的意见，在提案办理工作完成后，也可在利益相关群体中进行满意度测试，另外，要逐步推进提案答复和提案办理情况网上公布，为人民群众监督提案工作创造条件。
3．按照协商民主的要求创新提案办理模式。
提案办理是一个协商互动的过程，是一个认识交流的过程，也是一个形成共识的过程，说到底是一个协商民主的过程。我们要消除提案办理传统模式中不科学、不合理的成分，汲取协商民主的精髓，创新提案办理模式。一是召开提案办理协商会。从全国政协十届五次会议开始，全国政协在全会期间都要围绕有关问题召开提案办理协商会，如2007年召开了“广泛运用现代科学技术，推进社会主义新农村建设”提案办理协商会和“以筹办奥运为契机，推进现代社会文明程度的提高”提案办理协商会，今年，全国政协十一届三次会议就“实现国民收入分配合理化、促进社会和谐稳定”召开提案办理协商会，提案办理协商会在全会期间召开，参与面广，影响力大，针对性强，承诺度高，是发挥协商民主功能推进提案工作的一个有效形式，各级政协组织可结合各地实际，加以借鉴，适时实施。二是完善提案办理方式，通过“开门办案”、“现场办案”、“集中办案”等行之有效的方式，加强提案人和提案承办单位、相同提案内容不同提案人之间的互动，使提案的内容、提案的办理在协商中实现可塑性和动态性，从而使建议不断完善，办理更有实效。三是民主评议提案办理工作。提案的落脚点在于办理，提案的价值也只有在办理过程中得以体现，办理工作如何决定着提案工作的成败。如何评价提案办理工作，也需要引进协商民主的方式，其中，民主评议提案办理工作经实践证明是一个有效的方法。民主评议本身就是一个协商的过程，它能够汇集广大政协委员的判断和评说，也能够容纳提案承办单位的解释和说明，在建立共识的基础上，形成对提案办理工作的科学评价，并以此进一步改善提案工作的外部环境。
4．鼓励和引导政协委员树立界别意识，进一步强化协商民主的利益代表性。
作为履行政协职能主体的政协委员，是各个界别的代表，是本界别参与民主政治的代言人。每位政协委员的背后，都有一个庞大的他所联系的社会群体，他们代表着的是这部分群体的利益。政协委员的界别代表身份，正是人民政协具有广泛代表性和巨大包容性的关键所在。但从实际情况看，部分政协委员的的界别意识仍有待增强，他们在参政议政的实践中缺少与本界别成员的联系与沟通，未能以本界别参与民主政治代言人的身份出现，表现在提案题材选择方面，或从自身的专业偏好出发，或一味追求所谓的难点热点，而对本界别的利益主张和政治诉求缺乏关怀，导致界别设置的界别利益代表功能未能得到充分的体现。所以，要鼓励政协委员在撰写和提交提案时增强利益代表能力，敢于发出自己所代表的界别、所代表的群体的声音，敢于以界别代表的身份提出代表界别利益、反映本界别问题的提案，这样，一方面可以减少提案的一案多提、交叉重复现象，另一方面也能有效地提升提案的总体质量，更好地发挥提案的作用。事实上，协商民主的核心运作方式就是各党派、团体、利益集团在平等的条件下开展对话，并形成共识，进而对公共政策的制定发挥影响，而政协界别的设置，一定程度上承认了利益集团并为利益集团行使话语权打开了通道。
协商民主既是一种不断完善的理论，也是一个不断完善的实践，把政协提案工作全面融入协商民主程序，需要进行认真的探索和持续地创新，本文在这方面仅仅是一种初步的研究，恳求期望同行们的批评指正。
