张 曙 光
协商民主最早出现在1980年西方学者约瑟夫·毕塞特撰写的《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，被公认为首次在学术上使用这一概念。自此后，协商民主理论引起了越来越多西方学者的关注，被当今西方政治思想界的领军人物所推崇和倡导。可以说，协商民主概念的形成体现了民主理论发展的新方向，协商民主对政治运作的影响也引起包括西方国家在内的各国执政者的重视。近几年来，协商民主的概念被引入我国，并在学术界广泛运用，特别是2007年国务院新闻办把协商民主写入正式发布的《中国的政党制度》白皮书，应该说从此确立了协商民主在我国社会主义民主建设中的地位。加强对协商民主及其实现方式的研究，是我们政协工作者当前必须思考的一个重要课题。本文从协商民主的概念及其意义、我国协商民主实现的主要方式以及通过完善政治协商制度促进协商民主发展这三个方面作一探讨。
一、协商民主的概念及其意义
对协商民主，不同的人有不同的解读，笔者认为，“协商民主”，是指在政治共同体中，自由而平等的公民、政党或利益集团等组织通过广泛的公共讨论和协商的过程，使各方了解彼此的立场、观点，并在追求公共利益的基础上，寻求并达成各方可以接受的方案。通过公共协商达到理性立法、参与政治和公民自治的理想。可以说，协商民主的最大特点是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与形成共识。
当前推进协商民主具有十分重要而深远的意义，其积极意义主要体现在以下三个方面：
一是协商民主有利于有效弥补选举民主的不足。中央党校原副校长李君如在《中国能够实行什么样的民主》一文（2005年9月27日的《北京日报》）中认为，选举民主代表了大多数人的民主，但一小部分被否决的人的意见未必是不正确的，协商民主可以让一小部分人的意见有个沟通的渠道。因此，协商民主是为了弥补选举民主及其多数决定原则的不足。国务院新闻办在2007年发表的《中国的政党制度》白皮书中也指出，选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。
二是协商民主有利于吸引公民参与和发展意见。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与。政治决策只有在获得广大政策对象的认同的基础上才能够有效实施。在现代社会文化日益多元化的今天，协商民主鼓励所有立法和决策的利益相关者能够平等地参与公共协商，在参与过程中发表各自的利益诉求，使自身的意见在协商过程中得到充分表达，同时也在协商过程中充分了解他人的利益诉求。
三是协商民主有利于公民对政治决策的认同感。协商过程本身也是一个公民对政治决策予以认同的过程。协商民主能够促进不同文化间的沟通和交流，让公民在协商过程中学会相互理解、相互尊重和相互妥协，能够形成集体责任感，更加认可共同协商后形成的政治决策，形成广泛一致的意见，从而在决策执行过程中增强合作意识，推动政治决策的顺利执行。
二、政治协商制度是我国实现协商民主的主要形式
我国协商民主的实现形式是多种多样的，如政府决策前举办的各类听证会、民主恳谈会等，但人民政协的政治协商制度无疑是实现协商民主的主要形式。与西方的协商民主不同，作为我国协商民主实现的主要形式，人民政协的政治协商具有宪法地位和政策依据，已有60多年的实践，是中国共产党协调国家与社会发展，巩固其领导地位的重要组织形式与政治形式。政协在新中国的成立时发挥了立法的功能作用。政协还是国家沟通社会各阶层，发扬与扩大民主的重要方式。政治协商制度发展到今天，已经成为容纳各民主党派和社会各界的议事机构，并且成了中国政治决策的重要一环：政协开展协商，人大进行决策，政府负责执行。
（一）政协协商制度已经成为开展协商民主的重要平台。政协全体会议、政协常委会议、政协主席会议、政协专题会议等重要会议，都是开展协商民主的重要平台。党委、政府、人大领导都出席每年一度的政协全体会议，与广大政协委员和列席人员共商经济社会发展的大事和事关民生的实事。政协常委会议专题协商、主席会议的专题协商等，也有政府领导应邀参加，就经济社会发展的有关内容进行充分协商。
（二）政协协商制度能够实现多数民主和少数民主的统一。选举民主能够体现多数人的意志，协商民主则能够表达少数人的想法，是对选举民主不足的补充。如果说选举民主偏重结果，那么协商民主则更偏重过程。政治协商制度的鲜明特征是通过广泛的民意征集就重大问题进行协商，可以为选举民主的民意代表性提供广泛的基础，也可以为少数人的利益诉求提供一个表达的机会并被得到充分尊重。
（三）政协协商制度可以架设基层向高层传递声音的桥梁。在社会阶层多元化的今天，社会主义民主如何在保障多数人利益的同时兼顾少数人利益，需要设计多渠道的利益诉求机制。政治协商制度已经形成一个反映社情民意的传递机制，通过政协系统的层层传递，可以把基层群众的利益诉求递交到市、省直至中央，这样的机制既可以保障多数人的利益，也可以使少数人的诉求得到体现。
三、通过完善政治协商制度来促进协商民主发展
近几年来，我国政协协商民主取得了一定的成效，但是，随着我国经济社会和政治的发展，人民政治协商制度也面临着巨大的挑战。尤其是日益分化的社会结构、不同群体的利益冲突等，对于以联系社会各阶层、反映多方利益的政协制度来说，无疑是严峻的挑战。而协商民主注重民主的实质，以承认利益多元化为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐。因此，完善人民政协制度对于促进协商民主发展的意义显得尤为重要。
（一）完善人民政协界别设置，充分体现协商民主参与者的广泛性和代表性。人民政协是由界别构成的，界别在政协组织中起着十分重要的作用。随着我国社会结构发生深刻变化，新的社会阶层大量产生，新的社会组织包括不断涌现，形成了一个个新的利益群体，如个体户、私营企业主、职业经理人、自由职业者、中介组织等。社会各利益群体为实现、维护和发展自己的利益，必然会在条件具备时提出政治诉求，并寻求介入政治过程和政治决策的渠道。而目前的界别设置仍停留于计划经济时代的模式，没有大的改变，很难反映时代的变革和社会新阶层的形成。而这些新社会阶层长期游离于政治体系之外，在现有协商民主模式下缺少话语权，无法表达新社会阶层的利益诉求，也容易使人对政协协商民主参与者的代表性和政协组织联系的广泛性产生怀疑。界别的设置必须把这些新的社会阶层吸纳进来。同时，人民政协的许多界别设置如工商界、经济界等相互交叉、重叠。因此，必须适应时势，根据各地实际，对政协界别的设置重新进行规划，将社会上各种不同的利益要求、政治诉求有机整合起来，纳入到现有的政治体系之内，形成公民有序的利益表达、沟通协调和政治参与，从而让政协组织联系的广泛性、界别的代表性得到充分体现。
（二）加强政治协商的程序化建设，把政治协商纳入国家和地方决策程序。程序之于协商民主的重要意义在于，如果没有合理完备的程序，协商过程就有可能滋生随意性、流于形式而难以充分实现协商民主的价值和目标。因此，党的十七大报告明确提出，把政治协商纳入决策程序。这对加强政治协商的程序化建设、进一步完善政治协商制度指明了方向。政治协商的程序化建设，一是要把政治协商纳入决策程序，切实做到重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；二是坚持在决策之前和决策执行过程中进行协商，特别是要做好决策前的协商；三是进一步明确政治协商的内容，凡是涉及经济社会发展的中长期计划、重要人事安排、重大项目建设、关系地方全局的重要政策和事关人民群众切身利益的重大问题等都要在人民政协进行政治协商；四是明确协商的主要程序，包括协商议题的提出和确定、协商活动的安排和进行以及协商成果的报送和处理；五是明确政治协商的主要形式，主要有会议协商、书面协商和恳谈协商，其中会议协商包括政协全体会议、政协常委会议、政协主席会议、政协专门委员会对口协商会议、专题议政会等。
（三）创新县级政协组织架构，着力推动基层政协组织的制度化和规范化建设。政协组织建设是政协制度化、规范化建设的一项重要内容，也是协商民主工作的重要保障。一是要尽可能在较大范围内统一政协机关内部机构设置，以方便政协组织的上下对口联系和左右对口交流；二是要在政协机关内部设立反映社情民意的专门工作机构，进一步加强社情民意工作，通过政协的独特渠道和传递机制，快速地把更多的基层委员的呼声传递到高层，以充分发挥政协社情民意直通车的功能；三是要在乡镇、街道设置政协机构，将人民政协基层组织延伸到乡镇。要学习借鉴有关县市区在乡镇、街道设置联络处或联络委员会的做法，在乡镇、街道设立政协工作机构，一方面解决县级有四套班子、乡镇（街道）只有三套班子而导致不平衡的现象，另一方面解决占相当比例的在乡镇、街道的政协委员履行职责不便和组织涣散的问题。
（四）加强委员管理工作，切实增强政协委员的责任感和协商民主的实效性。一是要改革政协委员的产生机制，改单一的邀请制做法。政协委员经过协商产生，作为社会各界的代表、协商民主的代言人，本应代表所在界别积极履行委员职责，但是其中的部分委员并不具备参政议政能力，对他们来说，只把政协委员当作一种荣誉。因此，需要改革政协委员的产生机制，可以增加采用申请批准制，这样既考虑到委员的主体意愿，也有益于调动委员们的积极性；二是要加强委员履职情况的考核管理。要把出席会议、提交提案、撰写社情民意、参加政协活动、开展调查研究等委员履职情况建立台账，每年组织开展考核，以调动委员履职的积极性；三是要明确政协委员的退出机制，进一步增强政协委员队伍的活力和生机。《政协章程》并没有对委员的退出机制作一具体规定，因此，各地政协除对政协委员触犯党纪、违反法律作一除名外，对其他退出方式尚未作出明确的统一规定，导致不少已无法代表本界别履行职责的委员继续留在政协队伍中，协商民主的有效性也将因此下降。
（五）增强委员履职的独立性，真正发挥委员在协商民主的界别代言人作用。政协委员履行职责不是个人行为，而是代表着一个界别、一个群体。委员虽然来自各个不同的界别，又分布在各个不同的单位，但他们发表的意见代表所在的界别。政协委员在发表意见、提出建议时，要不受干扰，独立发表意见。一是要注意自身角色的转换。每个委员都有自己的工作、不同的身份，有的是政府官员，有的是医生，有的是教师，等等。但委员在代表界别发表意见时，其身份是界别代言人，位置超脱，要敢于对自己从事的行业中存在的有关问题提出批评意见，对有关工作提出对策建议，不能因顾忌自己的工作会受到影响而不敢直言；二是要注意收集本界别群众的意见。政协委员作为界别代言人，发表的意见均被视为界别意见，在协商民主中体现的是一个群体的利益。所以，政协委员在平时工作中，要有界别的归属感，要经常与本界别群众进行沟通、交流，密切与所联系的那部分群众的关系，注意收集本界别群众的意见和建议，然后加以概括和整理，形成符合本界别群众利益的建言，在履职过程中将他们的呼声和意见完整准确地反应出来。
