严 松 扬

 

自人民政协成立以来，中国共产党人与各民主党派的政治协商就被确定为我国社会主义民主政治和中国特色社会主义运行机制的重要内容，协商民主就成为中国共产党人和各民主党派的自觉实践。协商民主与选举民主相互补充，共同构成了我国社会主义民主的实质内容，是实现人民当家作主的重要途径。协商民主理论已经成为人民政协理论的重要组成部分，深刻认识、理解、把握和实践这一理论具有重要而深远的意义。

一、协商民主作为一种民主形式，有着其独特的优势

较之世界其他国家的政党制度，最大限度的包容性、有序性和互补性是中国政党制度的独特优势，也是我们政党制度能够保证协商民主得以充分实现的现实性依据，由于协商民主所具有的这些独特优势，它已经成为世界民主的发展趋势。

1．广泛的包容性，这是我国政党制度充分实现其民主价值的固有优势和基本属性。我们的多党合作是指一个执政党与八个民主党派的合作，参与合作的党派数量之众是世界少有的。参与合作的各党派又各有侧重地代表着一定领域的知识分子或特殊阶层，社会联系的广泛性为及时了解和掌握各个阶层的具体意见和利益诉求提供了可能。借助人民政协这个政治平台，可以把不同利益诉求摆到桌面上进行面对面协商，这种和而不同的表达方式，有利于彼此了解对方主张，促进不同意见的相互交流与沟通，不同利益诉求的相互妥协与包容，有利于形成共识，找到合作基点。

2．充分的有序性，是我国政党制度区别于西方国家两党制或多党制的另一重要属性，也是协商民主得以有序运作、充分实现的必要条件。从根本上讲，各民主党派与执政的中国共产党政治目标是一致的，政党目标的共通性为协商中找到相近的出发点和主张的共同点、优化协商效率、避免因长时间的政党争辩而造成的决策效率低下提供了可靠的政治基础。执政与参政地位不发生易位转换的稳定格局，能有效避免多个党派为了谋取执政地位而相互争斗导致的政治资源内耗甚至社会动荡。

3．恰当的互补性，协商民主与选举民主相互补充，共同构成了我国社会主义民主的实质内容，是实现人民当家作主的重要途径。今天，执政的中国共产党与各民主党派的充分协商已经成为国家决策的必经程序，成为执政党掌握全面情况、了解不同诉求、化解社会矛盾的有效途径，成为民主党派建言献策、发挥作用的重要平台。从政协层面来说，政协的界别优势可以弥补人大地域观念局限，条块结合，使国家大政方针的决策更加全面；政协的专业人才优势可以为国家机关的决策提供智力支持，并通过个人价值偏好的转移来形成共识，使决策更具科学性。

　　 二、人民政协作为协商民主的主要形式，在社会主义民主政治建设中具有独特的地位和作用。

我们的民主政治，从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主；从人民政协来讲，实行的主要是协商民主，这种民主形式的优点是能够在选举前和选举后保证各界别的政协委员都能平等地参与公共政策的制定过程，自由表达意见。中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：“人民通过选举、投票行使权力和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”人民政协就是协商民主的主渠道和主要形式。

首先，把人民政协作为我国民主政治发展的一种制度安排，表明我们党对人民政协历史地位的认识达到了新的高度。人民政协从成立起，就既是最广泛的统一战线组织，又是实现我国人民民主的一种重要形式，发挥着团结和民主两方面的作用，在我国政治生活中具有不可替代的作用。把协商与选举并列为我国的两种民主形式，与我国实行的“两会制”政治体制基本架构相对应，更进一步表明了以协商民主为主要特征的人民政协是与我国基本政治制度相联系的一种国家民主形式。我国人民民主在政治体制上的一个突出特点，就是既有通过选举产生的人民行使国家权力的机关—人民代表大会，又有通过协商产生的各党派团体和各族各界代表人士发扬民主的重要形式—人民政协。因此，人民政协不是政治花瓶，而是我国政治制度的重要组成部分。

第二，把协商民主作为我国政治文明建设的一种实现形式，上升到与人大选举民主并存的角度来把握，标明我们党对人民政协历史作用的认识达到了新境界。两种民主形式，从制度层面是平行的，从操作层面是平等的，从效果层面是同等的。协商民主形式与选举民主形式相互补充、相辅相成，有机地统一于科学民主的决策机制之中，只强调任何一种民主形式都是有缺憾的。协商民主有助于克服投票表决的局限性，有助于在更大的范围上、更深的层次上、更真实的含义上实现人民的民主权利。可以说，人民政协的特点和优势与协商民主一脉相承。

　　 第三，把选举民主和协商民主作为提高民主实现程度的重要手段，表明我们党领导的民主政治建设进入到精细化、实质性发展的新阶段。这两种民主形式的提出，科学地解决了社会主义民主内容与形式相统一的问题，将我国民主政治建设引入到完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的微观层面，进入到精细化、实质性发展的新阶段。

三、在协商民主的框架内，完善人民政协的民主机制

人民政协具有统一战线、多党合作、政治协商、民主监督、参政议政等多种政治功能。从历史上看，人民政协最初是中国共产党领导的统一战线组织。全国人民代表大会召开以后，人民政协既不同于人民代表大会，也不同于西方代议制的上院(参议院)，而是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。改革开放以来，人民政协进一步突出了政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能和团结、民主两大主题，成为具有广泛代表性的政协委员直接平等参与协商的重要形式。近年来中共中央相继出台了关于加强人民政协工作的文件，其中—个重要精神，就是按照推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化的要求，为更好地发挥各民主党派和无党派人士的作用，更好地调动各界别参政议政的积极性，作了具体的系统的规定。从中国的实际出发，把人民政协的多种政治功能整合到协商民主的框架内，一定能够进一步提高人民政协在民主政治建设中的地位和作用。

1．制定法律法规，实现协商民主的制度化。人民政协制度法制化是政治体制改革的重要一环。可考虑在条件成熟的情况下，即在协商的制度化、规范化、程序化建设臻于完善的基础上，适时将其成果通过人大立法的形式上升为法律法规，使政协的协商民主不仅具有政策依据，更具有法律依据，使所有社会阶层都能及时整合到协商民主的制度框架中来，使所有协商主体都在法律的框架内完成协商的过程，实现我国协商民主的有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。达到此种状态，说明我们的政治发展已经达致文明的程度。

2．完善操作规程，实现协商民主运行的规范化。在我国多党合作的制度中，政治协商存在的突出问题是随意性较大。中央两个《意见》发表后，为克服和减少这种随意性提供了政策依据，但仍然需要制定具体的实施办法，使协商过程成为可量化的操作流程。在这里，程序、流程就是协商民主的生命。首先要明确协商的内容，共产党与民主党派应根据实际情况，对哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次以及通过何种形式进行协商等做出明确而具体的规定。协商前，应提前多少天通知各协商方，并提供相关资料，让协商方有充足的时间调研、讨论，从而提高协商的质量；协商中，各党派发表政见的具体程序也应有细致的规定。应严格根据协商在决策之前的原则，使党、国家和政府的每一项政策建议、每一个人事安排在党委决策之前，在人大通过之前，在政府实施之前，都能够充分吸收民主党派、人民团体甚至于公民个人意见的备选预案。改变以往政治协商的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的作法，使协商真正成为党和政府科学决策、民主决策系统工程中的一个链条。

3．健全组织形式，实现协商民主建构的专门化。在协商民主的组织建构方面，可以考虑建立起党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间的协商机构这样三类专业化、专门化的政治协商机构。因为，随着我国经济结构的多元化，新社会阶层的出现，社会利益结构的分化，充分的利益表达就需要多个组织来承担，没有那一个组织能够保证自己作为协商的一方，可以完全公平的代表多方利益。当然，在三类机构中，共产党与民主党派之间的政党协商应是协商民主的第一层次，共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商是协商民主的第二个层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制，这样，各个阶层的利益更能得到充分地表达和协调。