冯 爱 国

 

协商民主，指的是在国家政治生活中决策者通过协商形成决策并推动决策执行的政治活动。协商民主的要义是尊重更多公民的利益表达，保证公民有序的政治参与。早在建国初期，我国就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，通过政治协商会议这种组织形式实施协商民主，并在实践中发挥了重要的作用。经过60年的实践与发展，人民政协协商民主已成为与选举民主相互并存的中国特色社会主义民主政治的重要形式。我们要大力发挥人民政协协商民主在我国政治生活中的重要作用，并在实践中不断完善人民政协协商民主的工作机制。

一、充分肯定人民政协协商民主在我国政治生活中的作用

2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)首次提出选举和协商“是我国社会主义民主的两种重要形式”。人民政协协商民主始终贯穿于人民政协政治协商、民主监督、参政议政主要职能之中，并在实践中发挥了重要的作用。

1．人民政协协商民主具有较强的政治协商功能，巩固了执政党与参政党良好的合作关系。政治协商指的是中国共产党就党和国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径，是我国改善党派之间关系的重要法宝。宪法规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。我国实行的是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的政党制度。在长期的革命和建设中，我们党和各民主党派建立了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的亲密关系。各民主党派是参政党，不是在野党，更不是反对党。各民主党派参政的基本点是“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”。通过政治协商，不仅改善了执政党与各民主党派之间的关系，而且使我国多党合作有了经常性实现的组织保证，使政治协商上升到了国家政治制度的层面。我们要充分利用协商的方式，进一步巩固政党之间的磋商交流、达成共识、合作共事的民主协商制度，进一步扩大执政党的执政基础。

2．人民政协协商民主具有参政议政功能，激发了社会各界关心和参与国家政治活动的热情。参政议政指的是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。人民政协参政议政是人民政协履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议，切实做好工作的有效方式。通过人民政协这个平台，各个政党、阶层、界别、民族、宗教和海内外华人，都可以进行参政议政。人民政协现有30多个界别，人民政协的界别设置充分体现了代表社会利益的广泛性，不管是哪个界别，都是特定社会群体具体利益的代表，都负有反映、表达特定社会群体意见建议和维护特定社会群体权益的责任，都享有参与政治活动的权利。人民政协以及民主党派、无党派人士围绕国家全局问题进行参政议政，极大地调动了政协委员及政协组成单位的积极性。同时，各民主党派、无党派人士通过参加国家各级政权组织，直接参与国家大政方针和国家各级领导人选的协商，直接参与国家事务的管理和国家法律法规的制订执行，激发了他们参政议政的工作热情。

3．人民政协协商民主具有民主监督功能，促进了党风政风和社会风气的根本好转。民主监督指的是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。人民政协民主监督非权力性监督，虽然不具有法律的约束力和纪律的强制性，但它是我国社会主义监督体系的重要组成部分。中共中央《建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）指出：“支持和保证政协的民主监督。切实发挥人民政协通过提出建议和批评，对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作的监督作用。充分发挥政协特邀监督员在反腐倡廉中的作用。各级党委和政府要认真倾听政协、民主党派和无党派人士的批评和建议，自觉接受监督”。《实施纲要》将政协的民主监督纳入了惩治和预防腐败体系之中，深刻说明人民政协民主监督在促进党风政风和社会风气中的重要作用。1999年，江泽民在庆祝中国人民政治协商会议成立五十周年大会上的讲话中也指出：“人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，它人才集聚，联系广泛，具有广泛的代表性和包容性，实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和作用”。可见，作为既有政治地位又相对独立的人民政协，其实施的民主监督是超脱于权力中心的异体监督，具有政治性、客观性、科学性和权威性。在监督过程中，人民政协运用民主协商的形式，提出不同于执政党和国家机关的意见和建议，有利于规范政府部门依法行政行为，防止执政者的权力滥用，有利于加强党风廉政建设，促进党风政风和社会风气的好转。

4．人民政协协商民主具有统一战线功能，丰富了人民政协团结民主工作主题的内涵。《宪法》规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”。江泽民在庆祝中国人民政治协商会议成立50周年大会上的讲话中指出：“人民政协五十年不平凡的发展历程，可以归结为两大主题：团结和民主……这两大主题应继续贯穿于人民政协的全部工作中”。实践中，人民政协由各党派团体和各族各界代表人士组成的，不仅包括国内全体社会主义劳动者、建设者和爱国者，而且还包括海外广大拥护祖国统一的爱国者。全国各个政协组织，每个政协委员，都是中国共产党和人民政府密切联系群众、团结各界人士的重要纽带和桥梁。人民政协的工作主题是团结和民主，而统一战线的本质特征就是团结，团结又离不开民主，只有在民主的基础上，团结才能巩固和发展。人民政协所体现的民主，是以各党派、各民族、各阶层、各界人士的团结为前提的，这种亲密无间的团结合作是在中国共产党领导下实现的。为此，人民政协自然地成为了团结――民主――统一战线的结合体。人民政协协商民主始终坚持同心同德、理解包容，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，把共同致力于建设中国特色社会主义事业，实现中华民族的伟大复兴视为己任。

5．人民政协协商民主具有历史推动功能，加快了公民有序政治参与的历史进程。中华人民共和国的一切权力属于人民。中国共产党执政的使命就是领导和支持人民当家作主，维护和实现人民群众的根本利益。协商民主的本质，说到底就是要引导公民理性合法地表达利益诉求，实现和推进公民有序的政治参与。人民政协在协商民主过程中及时传递广大群众的呼声和要求，为社会各界群众的直接利益诉求提供了表达平台，使社会各利益群体的政治权利得到了具体落实。同时，人民政协为各社会群体和阶层提供平等的社会权利资源，提升了他们追求自身利益方面的能力。人民政协一贯坚持“求同存异”的包容精神，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张；既听取精英人物的意见，又接受基层民众的建议；既接受支持的、一致的意见，又听取批评的、不同的声音，体现了社会主义民主的包容性和广泛性。这样的民主，才能使决策者从正常渠道全面地、经常地、客观地听到社会各界代表群体或阶层利益的意见和建议，体现了社会主义民主的真实性、平等性和全面性，有利于推进公民有序政治参与的历史进程，有利于实现社会和谐稳定。

二、在实践中不断完善人民政协协商民主的工作机制

人民政协协商民主是随着我国社会主义民主政治的发展而不断发展的。因此，我们要在实践中进一步完善人民政协协商民主的工作机制。

1．建立和完善协商对象的补充机制。政协委员是人民政协履职的主体，人民政协不仅要高度重视党派之间的协商，充分发挥党派在协商民主中的作用，而且要高举团结和民主两面旗帜，最大限度地扩大和吸收协商对象。首先，要重视吸收经济社会发展中出现的新阶层、新群体的代表人士到政协组织里面，包括富二代、进城农民工、下岗再就业人员、外来建设者、退休职工和其他弱势群体等，通过合理设置界别，不断扩大团结面，增强包容性，及时听取他们的利益诉求。其次，对个别参政议政意识不强、经常不参加政协组织活动、履职能力又较弱的政协委员要按照章程等有关规定进行辞退。第三，要充分发挥人民政协作为公民有序政治参与的主渠道作用，对个别社会责任感强、关心政协事业、有较广知识面、又有一定代表性的人士，可通过邀请参加政协重要会议、资政会、讨论会的形式，及时吸收他们的意见和建议，保证公民的知情权、参与权、表达权和监督权，使政协真正成为各界别、各阶层、各利益群体反映诉求、实现夙愿的重要形式。

2．建立和完善协商内容的确定机制。扩大公民有序政治参与，就必须充分发扬政治民主，保证协商内容是广大人民群众所关心的重大问题。首先，要规范提出程序。建议以“政治协商的内容先由政协提出，然后由党委、政府和政协共同协商确定”作为提出程序。因为，政协提出的协商内容往往来自于政府工作报告、政协组织的调研报告或部分政协委员的提案、建议等，有较好的群众基础，有利于把协商课题做好。其次，要明确协商内容。《意见》对政治协商的内容进行了高度概括，同时用“大政方针、重要问题、共同性事务、重要事务、其他重要问题”等做了界定，虽然给各级政协创新工作留下了很大空间，但缺乏刚性的要求，操作性不强，也不容易执行到位。因此，政协选择协商内容一定要把党和国家的大政方针、法律法规、经济社会发展中的重大问题与人民群众普遍关心的重大问题结合起来，对“大政方针、重要问题、共同性事务、重要事务、其他重要问题”进行细化，突出政治性，增强针对性，提高实效性。

3．建立和完善协商意见的反馈机制。协商民主的最大特点是要吸纳各种不同的意见、观点和利益诉求，在协商基础上进行决策。政协组织要调动公民参与政治生活的热情，就要注重双向反馈工作：一是要注重协商意见的反馈。在人民政协民主协商过程中，各党派团体、各界别委员以及社会各界人士都会对党政工作提出很多意见和建议，政协在收集各种意见建议后，都要及时地通过适当的途径向党委、政府或有关部门进行反馈，并做好登记、分办、催办、会办、跟办、督办等工作，确保各条意见建议得到落实。二是要注重办理结果的反馈。在政协意见建议反馈时，党委、政府及有关部门一般都非常重视，会虚心听取各种意见和建议。但在具体承办过程中，有的部门可能会无限期地拖下去，导致有的意见建议不了了之。因此，党委、政府也要建立办理结果反馈机制，对政协提交的意见建议，不但要及时批办、转办，而且要督促承办部门限期向政协反馈办理结果。

4．建立和完善协商结果的保障机制。有人认为政协协商的结果不具有决定性，因而对政协协商的结果产生了可有可无的想法，有的干脆对政协协商的结果和意见不屑一顾，这种现象影响了政协委员参与协商的积极性。为此：一要加强党的领导。在民主协商过程中，党委虽然也是协商的主体，与众多协商主体地位平等，但党委仍然有领导地位，既要起好协商主体的作用，更要起好领导的作用，特别是在协商意见不一致的情况下，党委要主动牵头协调，保证协商工作取得成效。二要明确协商规定。党委和政府对政协协商的结果运用应有明确规定，即对于协商一致的事项或建议意见，承办部门必须认真加以落实；对于不能采纳的意见建议，承办部门应该说明理由；对于协商未达成一致意见的，政府及相关部门不得进入决策程序。三要开展平等协商。参与协商的单位或个人，无论是党委、政府、政协、相关部门代表、政协委员或社会各界代表，都是协商的主体，在协商过程中都享有平等的发言权和讨论权，有权发表各自的见解，有权提出不同的意见和建议。四要强化跟踪监督。针对个别部门不够重视承办协商建议意见的实际，政协可每年选择若干问题进行跟踪督查，或民主评议，确保协商结果得到落实。

    总之，人民政协协商民主具有强大的生命力，我们要最大限度地发挥人民政协协商民主在我国政治生活中的积极作用，并在实践中不断坚持和完善人民政协协商民主制度，为推进我国社会主义民主政治建设而共同努力。