钱 兰 萍
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书，又进一步将我国社会主义民主的这两种重要形式概括为“选举民主与协商民主”。这显然是党中央、国务院对中国人民政治发展道路做出的高瞻远瞩的政治设计和制度安排，对我国社会主义民主政治以及政治文明的建设，对构建社会主义和谐社会，必将产生深远的影响。本文拟从协商民主的理论视角，分析协商民主对我国民主政治的影响，人民政协协商民主的独特优势以及基层政协如何推进和发展政协协商民主的一些粗浅认识。
一、协商民主的内涵特征及对中国民主政治的影响
自20世纪80 年代以来，为弥补“竞争性民主”的缺陷，协商民主理论正式进入政治学视野。协商作为一种民主形式，广泛地存在于社会政治生活的各个方面、各个层次。协商民主关注的重点在决策的形成过程，力图使权力行使更为充分地反映公民意志。协商民主的最大优势在于，有利于实现最广泛的政治参与，有利于最大限度地包容和吸纳各种利益诉求，有利于充分体现民主的真实性。正如全国政协常委、民革中央副主席朱培康说，协商民主蕴涵着合作、参与、协商、包容的精神。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与，最广泛地发扬社会主义民主①。它是对间接民主、代议民主的完善和超越，也代表了民主政治的发展方向，是当代民主的核心所在。
协商民主的主要特征是：
1．以多元为前提。协商民主政治产生于社会的多元分化，协商民主运作的前提是多元社会和政治力量的共存。社会阶层的日益多元化是协商民主产生的背景，也是发展协商民主的动力机制。
2．以参与为核心。政党或政府、社会团体、利益团体、公民等都是参与协商民主的平等主体。没有这种多元、多向而又平等的参与，政党、国家与社会就无法实现有效的互动和交流，也就无法形成协商的应有基础。
3．以协商为手段。作为一种协调多元利益关系的手段，协商民主遵循的基本原则是协商一致，它强调地位的相互尊重、信息的相互对称和利益的共存共赢，在相互的谈论和妥协中达成一致意见，特别是避免“多数人的暴政”而使少数人的意见也得到尊重。
4．以程序为保证。协商民主是一种程序民主，通过公开、透明、规范的程序来约束协商的过程，实现协商的目的。“协商民主尊重程序，并将程序看作获得合法性的规范性要求” ②。
5．以责任为前提。协商民主强调公民对于公共利益的责任，每个民主的参与者都应通过协商的过程看到自我利益与公共利益之间的关系，从而超越个人利益而对公共利益负责。
在中国，协商民主是有悠久传统的。早在建国初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。作为一种民主政治的形式，协商民主的确立与展开不仅需要经济与社会基础，而且需要相应的文化与制度基础。中国的民主政治之所以可以朝协商的方向发展，除了与中国政治发展的内在规定性有关，还与中国政治文化和政治形态密切相关。
中国政治文化核心价值之一是“和”，所谓“君子和而不同” ③、“和为贵”。“和”是政治的最高境界，是国泰民安的基本表征。“和”的内在精神就是：“和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。”④尽管并没有明确承认主体间平等是“和”的前提，但是，它对多样性和多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基本精神具有一定的契合性。这种文化基础为协商民主的确立提供了良好的精神资源和文化背景。在当代中国的政治生活中，这种文化精神的最直接体现是“和平共处”。在50多年的中国政治实践中，“和平共处”作为一种基本的价值和原则，不仅被用于中国的外交，形成“和平共处五项原则”的外交战略，而且也用于中国国内的政治建设和制度设计。其成果之一就是多党合作和政治协商。1950年周恩来在回答如何处理党派关系时，就比较明确地阐述了其中的“和平共处”含义。他指出：“每个党派都有自己的历史，都代表着各自方面的群众。有人要求各民主党派都和共产党一样，如果都一样了，这共产党和民主党派又何必联合呢？正因为有所不同，才需要联合。如果各民主党派的思想作风都和共产党一样，又何必有这几个党派存在呢？”⑤
二、人民政协彰显协商民主的独特优势
人民政协作为当代中国政治发展的产物,作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,其重要的机制效应,就是通过汇集爱国统一战线的各方面人士,进行利益诉求,广泛反映各阶层利益,平衡各种利益关系。因此,在扩大公民有序的政治参与、最大限度地包容和吸纳各种利益诉求方面具有独特的制度优势，在我国社会政治生活中有着不可替代的作用。
1．合法的权威性。从制度层面看，实现中国特色协商民主制度需要一个最根本的条件，即有国家政治制度层面的架构为载体。能够满足这个条件的，便是宪法规定的国家基本政治制度——人民政协政治协商制度。中华人民共和国宪法规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。……中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”
2．广泛的代表性。人民政协与最广泛的爱国统一战线相结合，在组织和人员构成上不受地域和人口比例的限制,既包括各党派、各人民团体、各少数民族和各界的代表,又包括港澳同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请人士,同时适应经济社会发展和阶层结构变化,不断吸纳新的社会群体的代表。这样,人民政协能够使社会各界人士广泛、深入地参与国家的政治生活,将社会各群体的意见、愿望和要求加以系统、综合地反映,最大程度地实现最广大人民的民主权利。
3．巨大的包容性。人民政协坚持“求同存异”的原则,尊重各党派、各团体、各阶层人士的特点,包容统一战线成员在信仰、利益和观念等方面的差异,其成员都享受平等的政治权利。在共同的政治基础上充分表达不同的意见和诉求。
4．充分的协商性。在人民政协中，各界别代表反映和维护各自利益,不是通过竞争与对立的方式进行,而是广泛、充分地协商讨论。通过全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会等形式,就经济社会发展的重大问题进行充分、民主、平等、真诚的协商讨论;通过提意见、批评和建议等方式,对法律法规的实施和国家重大方针政策的贯彻执行等情况进行民主监督;通过调查研究、专题视察、咨询论证等途径,了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求。这种开放型、协商型的政治制度,既有利于把社会各阶层引导到建设社会主义现代化的大目标上来,又有利于使各个社会阶层表达自己利益，有效地避免各种非制度化参与所引起的社会动荡,有利于构建健康、有序的和谐社会。
可见,人民政协是扩大公民有序政治参与的重要利益诉求渠道和平台，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。正因为有了人民政协这样一个专门实施政治协商的协商机构，才使中国的协商式民主实践有了坚实的组织保证。所以，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确规定了发挥协商民主的作用要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。
三、完善人民政协制度，不断彰显协商民主优势
协商民主理论为我国政协制度的制度化、规范化和程序化建设提供了一种理念和实践层面的支持。推进和发展人民政协的协商民主，不仅是一个重大的理论问题，同时也是一个需要不断开拓发展的实践课题，这需要我们把政协承担的政治协商、民主监督、参政议政职能整合到协商民主中去，并形成可操作的规范的运作程序。结合近年来上虞政协的工作实践，笔者以为，要推进和发展人民政协的协商民主，必须把握“三个结合”，发挥“三大作用”，推进“三化”建设。
1．把握“三个结合”，积极探索协商民主的实现途径和方法
一是在政治协商中把握党委、政府的主导性和政协自身的主动性的结合。党委和政府就全市性重大问题给政协出题目，交任务，明确政治协商的内容和重点；政协围绕中心，服务大局，积极主动地协商议政，初步建立起了以政协集思广益选题和党委政府定题相结合的选题机制，在工作中逐步形成了全局性议题由全体会议协商、重大议题由常委会协商、重点议题由主席会议协商和部门议题对口协商的全方位多层次协商格局，真正做到与市委保持政治上同向，思想上同心、工作上同步，使协商民主郑重经常，有序规范。近年来，我们向市委、市政府报送的高质量的调研报告和建议案，均得到了市委、市政府的高度重视和积极采纳。如去年常委会报送的《关于发展环保节能建材产业，推动工业经济转型升级的建议案》，市委书记高度重视，专门作出重要批示：“市政协提出的建议是好的，值得积极推动。请市政府专题作些研究，提出一个近期的规划目标及具体行动方案、政策建议、推进机制，提交市委决策。”特别是近年来我们围绕“保增长、促发展”、“加快推进城市化、着力提升城市能级”等召开的专题议政会，党委和政府主要领导及有关部门负责人均到会听取委员意见建议，与委员共商市是，为市委、市政府科学民主决策提供了重要参考。
二是在民主监督中把握柔性与刚性的结合。人民政协的民主监督主要是提意见、作批评，既具有非权力监督的柔性特点，又具有作为重要政治监督的刚性要求。片面强调柔性特点，监督将流于形式；片面强调刚性要求，监督会偏离方向，只有把两者紧密结合，才能发挥好作用。今年，上虞政协将针对群众反映强烈的问题尝试开展民主评议，进行专项民主监督。同时通过专题视察、提案、反映社情民意、参与党政专项工作检查、委员担任特约监督员、人民陪审员等多种形式开展经常性监督。另外，加强在知情环节、沟通环节、反馈环节的规范操作和制度保障，建立健全了提案跟踪督办和视察调研成果落实、社情民意反映办理反馈制度，增强了政协民主监督的刚性约束，取得了明显成效。
三是在参政议政中把握委员专业性与界别代表性的结合。政协委员中专家、学者多，具有明显的专业优势。政协界别联系广泛，精英荟萃。政协委员不只是代表个人，还是所在界别的代表。在参政议政中，既要有个人的独立思考和独到见解，又要主动收集和反映本界别群众的意见建议，把个人智慧与界别特色结合起来，围绕关系国计民生的重大问题，积极建言献策。近年来，我们以课题为纽带，依靠委员、依托部门、依存专家，集思广益，先后开展了对杭州湾新区规划完善、控质减排工作、污水处理工程推进、医卫事业建设、创新创业活动深化、旅游事业发展、群众基本文化权益保障、药品安全管理、住房保障体系建立、科学开发大龙山、现代物流业发展、推动工业经济转型升级、做好土地利用文章等课题的调研协商，对全市的一些重大决策起到了很好的参谋作用，有力地促进了党政决策的科学化、民主化。
2．发挥“三大作用”，切实提高协商民主的质量和实效
一是重视发挥各民主党派和无党派人士的作用。各民主党派、无党派人士是人民政协的重要组成部分。上虞市委专门出台了《关于加强和改善党的领导，推进人民政协履行职能制度化、规范化、程序化建设的实施意见》、《关于进一步加强民主党派、工商联和无党派人士工作的实施意见》和《关于巩固和壮大统一战线的实施意见》，着力推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化建设。市政协也规定，除在全委会、常委会、有关专题会议等重要例会之外，还在开展调研、视察、进行民主监督和反映社情民意等活动中，注意发挥党派的优势和作用。尊重和保障民主党派和无党派人士的政治地位和民主权利，坚持平等议事，和衷共济，营造民主宽松的合作共事环境。坚持市政协领导联系民主党派制度，不定期与民主党派负责人谈心交心、联络沟通，增进团结合作。
二是充分发挥政协委员的主体作用。政协委员是协商民主的主体，具有很强的政治代表性和使命责任感。上虞政协重视发挥委员的主体作用，制订出台《关于进一步发挥委员主体作用的意见》,明确委员的地位和责任，加强委员的管理和服务，落实委员履职活动经费，把委员的权利、义务和职责、任务有机结合起来，不断提高委员履行职能的热情、能力和水平。
三是重视发挥政协界别的独特作用。制订出台《关于进一步发挥界别作用的意见》, 强化组织功能，完善活动形式，提供服务保障，注重发挥界别在政协例会、提交提案、反映社情民意、开展调研视察、联系各界群众中的独特作用。特别是2008年以来，我们在履职中精心设计了体现政协界别特色、发挥委员主体作用的活动载体——界别活动周，连续3年组织开展以“倾情助民生、尽力解民困”、“走进企业、知情解难”和“率先讲文明、服务为百姓”为主题的“界别活动周” 暨“委员活动日”活动，取得了良好的社会效应。“界别活动周”已成为近年来上虞政协探索开展的一项富有特色、颇有影响的履职活动。
3．推进“三化”建设，不断健全协商民主的制度保障机制
制度建设是政协“三化”建设的核心，是推动政协工作上新台阶的重要条件和必要保障。中共十六大曾提出“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”。
近几年上虞政协在市委的领导和市政府的支持下，坚持实体与程序并重、内部与外部并重、行为规则与实施机制并重，不断推进协商民主的制度化、规范化、程序化。从政协内部看，建立健全了从《全体会议工作规则》、《常务委员会工作规则》到《秘书长会议工作规则》以及机关处室的工作规范，确立了整个政协工作的制度体系；特别是建立完善了具有操作性的一系列工作规程。如进一步细化了提案的征集、审查、立案、摘报、交办、督办、面商、反馈、考评环节等程序规定；出台《关于进一步加强反映社情民意信息工作的实施意见》，优化了反映社情民意信息的通报联络、研究探讨、协调反馈、评比奖励等程序规定；出台《关于进一步加强政协宣传工作的意见》，强化了政协宣传的内容、形式、程序、时限等具体要求，切实提升了政协履职的规范化水平。
从外部看，去年市委出台了关于进一步加强人民政协工作的意见及履行政协职能的规定，市委办、市政府办和政协办又联合下发《关于加强人民政协履职成果落实工作的通知》，出台了许多支持政协开展工作的有关意见。市委对坚持政治协商“三在前三在先”原则，既有实体性行为规则的要求，又有程序性实施机制的规定。比如，协商议题的提出，必须由市委、市政府或政协党组提出，每年12月底前，由市委办公室主任召开市人大、市政府、市政协办公室主任联席会议，提出下一年度政治协商议题方案，报市委审定后，提交政协按程序确定。凡需政协协商的重大事项，党政部门应将所需材料在协商日前10个工作日送交市政协。市委、市政府及有关部门负责人应到会就议题作出具体说明、认真听取意见。还规定对政协建议案和重要调研报告，有关部门应认真研究处理，及时反馈采纳情况；市政府将提案办理情况纳入了目标考核和管理；特别是对社情民意的办理，市政府办公室专门出台了《工作规则》，规定了具体的办理程序、责任落实及考核措施等。目前，基本形成了党委更加重视，政府更加支持，政协更加主动，部门更加配合，社会更加关注的良好格局。
当然，不可否认，在履职中，我们为着力使协商民主内容实在，协商达成的意见对推动全局工作有实际意义，在针对扩大委员知情权、提高建言质量、做好协调整合、健全反馈机制等方面做了一些努力，特别是在注重协商过程的程序与规范、环节与细节等方面，形成了一系列的制度和规定。但是，由于推进政协制度建设目前主要还是依靠“章程”、中共中央文件和政协有关规定，还没有法律规范或者没有同有关法规、条例相衔接，因此政协协商的内容还不能对相对人即党委政府的决策和行为产生同意或阻止的效力，约束力很弱，落实和监督尚有一定难度（因为，毕竟政治协商是双向或多向互动，单方规定难有多方约束力），这也是目前政协推进协商民主的难点所在，这些基于宪法和法律的权利制度的完善，还需要进一步的探索和研究。
政协民主前景广阔、大有作为。李瑞环同志就曾说过：“承认民主重要，就不能不承认政协重要；承认稳定重要，就不能不承认政协重要；承认既要发展民主又要保持稳定，就必须认真研究和充分发挥政协的作用。”⑥我们要不断完善人民政协的制度建设，不断彰显协商民主的制度优势，努力为发展我国社会主义民主政治、推进政治文明建设作出政协应有的贡献。
