王 学 洪

 

以人民政协为主渠道的协商民主，是我国社会主义民主的重要形式之一。中国形态的协商民主不是对西方协商民主的简单引入与倡导，而是主要源于近代以来中国政治实践基础上对传统政治文明的继承与发展。^[1]人民政协上承传统的协商智慧、下启现代的政治文明，具有广纳贤士、充分议政的传统，是实现协商民主的主要渠道。县级政协组织作为人民政协的基层组织，在工作实践中如何立足实际，发展人民政协协商民主，值得思考和探索。

一、充分认识发展基层政协协商民主的现实意义

基层政协组织直接面对基层群众、面对具体工作，在当前情况下发展协商民主尤为重要和紧迫。

1．人民政协协商民主是助推科学发展的需要。如何在基层工作中有效地落实科学发展观，是县级工作的着眼点。在我国的政府组织体系中，县级党委政府地处基层，直接为基层群众服务，工作环境比较复杂，践行科学发展的任务十分艰巨。在这一过程中，人民政协协商民主有助于听民意、集民智，是推进党政决策科学化民主化的重要环节。经过协商过程所形成的决策，一方面凝聚和体现了社会公共利益和公共意志的力量，使决策更具科学性和正当性，另一方面由于决策的形成是靠协商而非强制，所以它能够获得广大政策对象的认同和支持，得到参与者的普遍遵守。^[2]从这个意义上来说，人民政协协商民主有助于弥补基层党委政府囿于具体事务而形成的思维模式缺陷，是真正践行科学发展的有效保证。

2．人民政协协商民主是建设和谐社会的需要。和人们的民主意识不断增强的现状相适应，有效地联系并引导社会各阶层群众，促进有序的政治参与，建构基于权利的制度平台，规范参与渠道，最大限度地解决利益群体间的矛盾，避免矛盾冲突，实现政治稳定，是政治协商制度面临的重大课题。随着改革开放的深入和市场经济的发展，利益格局多元化、组织形态多样化、阶层结构复杂化特征更加明显，基层社会稳定面临诸多考验。县级政协发挥其自身的特点和优势，通过协商沟通，化解矛盾，实现和谐，比以往任何时候都显得迫切和重要。通过发展协商民主，加强沟通协调、加强协商合作，拓宽社会利益表达渠道，既能使社会上个别分散的意见要求得到有组织、有秩序的表达，又能使一些社会矛盾和问题在现有的体制框架内得到妥善化解，实现利益关系的协调平衡，从而达到团结各方、凝聚人心、激发民气、促进和谐的目的。

3．人民政协协商民主是践行协政为民的需要。人民政协的协商民主是社会主义民主的重要组成部分。强化人民政协协政为民理念，充分发挥政协各界的人才优势，积极推进协商民主，是县级政协组织义不容辞的职责。协商民主体现于政协工作的各个方面、各个环节，人民政协履行政治协商，参政议政、民主监督职能的过程，就是实现协商民主的过程。协商民主为政协履职赋予了新的理念，使政协工作的目标性和方向性更加明确；为政协履职拓展了有效的空间，使政协的平台作用更加凸显；同时也为公众参与政协提供了制度化、组织化的途径，从而提高了政治参与的质量，增加了政治参与的效果。

二、认真分析基层政协协商民主亟待重视和改进的问题

2009年，省委出台了《关于加强和完善人民政协政治协商促进科学民主决策的意见》，对政治协商的原则、内容、形式、程序等方面作了规定。但从县级政协的情况来看，在文件精神与基层实际的结合上还有许多工作和文章要做。相对于形势发展的需要，基层政协的协商民主问题还有待进一步重视和探索。

1．协商民主的程序有待规范。协商民主是一种程序性民主，要发展人民政协协商民主，就需要不断完善和严格执行协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序、通报情况和听取意见的程序、及时整理并报送协商成果的程序、认真研究处理并反馈处理情况的程序等。在县级工作实践中，主要是如何根据“三在前”原则，增强党委、政府的民主协商意识，主动提出包括民生问题在内的重要政治协商议题，同时政协自身如何建立比较完备的协商操作程序。避免出现政协这边不便于提出要把某某内容拿进来协商或沟通，政府相关部门那边也不便于主动提交给政协进行充分协商的情况。这种不明确带来的主要垢病是，一些确实需要经过充分协商的“问题”、“事务”规避了政治协商的程序，一方面妨碍了政协职责和功能的履行，另一方面因缺失深入的沟通与交流、全面的信息互动、因单方面闭门造车而非多方面集思广益而导致决策的短视、外行、片面、狭隘等弊端。

2．协商民主的内容有待细化。现有的政协章程中已经规定了协商的内容，其表述是：“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”。^[3] 在省委《关于加强和完善人民政协政治协商促进科学民主决策的意见》里，也有“党委、政府、政协认为有必要进行协商的其他经济、政治、文化和社会生活中的重大问题”的表述。这些规定着眼大局，关注大事，具有很强的指导性。作为基层政协组织，当前迫切需要结合本地实际，进行具体细化，抓好贯彻落实，这是各级基层政协的一项实质性工作，我们认为，作为县一级的协商民主，其主要内容应当包括经济社会发展的重大举措、重大工程，也包括关系人民群众切身利益的重大决策及其调整、事关人民群众生产生活的重要政策的出台和修订，如教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、物价、房价等各类民生问题，进行具体细化，具体可分为经常类和非经常类协商内容。经常类要求每年以固定的形式和时间提交政协协商，非经常类是每年根据实际工作的重要程度，视情提交政协政治协商的内容，从而使协商议题具体明确、便于实施，使民主协商活动具有更强的可操作性。

3．协商民主的效力有待提升。协商的目的是取得一致意见并得到采纳、得到办理、得到落实。但在县级政协工作的实践中，如何提升协商民主的实效，还需继续引起重视和关注。因为缺少民主协商成果的保障机制，在个别情况下，协商效果甚至主要依赖相关部门“政协意识”的强弱和基层政协领导在本地区的影响力。从县级政协协商民主的情况来看，在协商过程中缺少充分的对话、讨论、交流，有时碍于情面较难发表不同意见甚至反对意见。协商形式比较呆板，不够活跃，往往仅限于人民政协范围内的会议协商，有时变成政协“唱独角戏”。对协商意见办理和协商结果反馈缺乏应有的保障机制，存在依靠政协主席的威信加以推进的现象，有时不了了之或领导一批了之，协商意见与建议得不到及时有效采纳。

三、发展基层政协协商民主要切实处理好三对关系、把握好三大重点。

时代的发展既赋予了政协协商民主新的使命，也提出了新的挑战。着眼于新形势、新任务，发展基层政协协商民主要处理好三对关系：

1．要处理好“务虚”与“务实”的关系。有一些人认为，基层政协是个“务虚”的单位，做的是“虚功”、“软活”，没有多少实质性工作，做得多做得少、干得好干得差，没有标准衡量，既无压力也无动力。实际上，这是一种偏面的认识。对基层政协而言，衡量工作的标准不应是具体做了多少事情，而应是在推进工作大局中发挥了多大作用，做到“务虚”与“务实”相结合。基层政协协商民主的“务虚”，应是充分发挥政协界别合作、智力密集、利益超脱的独特优势，立足于谋长远、谋大事，脱开具体事务的干扰，在发展方向、产业布局、和谐大计等方面想行政机关所未想，谋行政机关所未谋，提出具有前瞻性、可行性的思路和方法，发挥政协协商民主的应有作用。基层政协协商民主的“务实”，则是指提出战略性发展构想后，一以贯之为基层党委政府实施构想献计出力，确保正确的发展方向不因县委县政府领导的更迭而改变。有条件也要积极参与到重大事项、重大工程的实施之中，开展纵深了解、调研，既积极为党委政府作好参谋，又能进行必要的民主监督。

2．要处理好“民主”与“民生”的关系。民主的内涵，原意指人民的权力，与专制相对立。列宁指出：“民主是国家形式，是国家形态的一种。……民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”^[4]在现代条件下，民主首先意味着一切具有人民地位的人都应有享受民主的权利，体现人民当家作主。民生，简而言之就是人民的生计，一般是指老百姓的基本生计，主要是指同群众生产生活直接相关和间接相关的事情。从民主和民生两者的关系看，民主和民生是一种相辅相成、互为促进的关系。民主促进民生，只有发扬民主，才能更好地改善民生；民生需要民主，只有改善民生，才能更好地体现民主。做好民主与民生的结合文章，应是发展政协协商民主的题中之义。

3．要处理好“精英”与“草根”的关系。传统的协商理论认为，在协商过程中强势群体与弱势群体之间存在不平等现象。^[5]人民政协由各党派团体和社会各界的代表人士组成，体现了“人才荟萃、智力密集”的优势，但是过分追求代表性也容易导致政协委员“精英化”。占人口多数的农民和农民工等所谓的“草根”阶层，以及一些弱势群体没有代表担任委员或者委员人数偏少。协商民主强调政治参与和利益表达的公正性和机会均等性，县级政协作为政协的基层组织，不应忽视“草根”阶层和弱势群体的利益需求，不仅要在界别设置、委员结构等组织架构上体现公平，而且在协商民主中也要重视反映“草根”阶层和弱势群体的呼声与诉求。

从目前县级政协协商民主情况来看，在组织体系、界别设置和委员队伍等静态结构日趋合理的情况下，更应在形式多样、卓有成效的动态实践上下功夫，进一步发展基层政协协商民主。在具体工作中，还应把握三大重点：

1．要将服务科学民主决策的政治协商常态化。坚持科学发展，是人民政协履行职能的政治基础。作为一种民主决策体制，协商民主通过介入决策过程来影响决策制定，是科学民主决策的重要环节。通过开展多种形式、多层次的民主协商，努力使协商于决策前和决策执行中制度化、程序化、常态化，才能为党和政府的科学民主决策做出了重要贡献。作为县级政协，我们应该发挥特有优势，包括政治优势、人才优势、智力优势、监督优势，为本区域的科学发展提供实实在在的服务。如我们新昌县是一个人文底蕴十分深厚的山区小县，风景秀丽，历史遗存相当丰富。鉴于此，新昌政协提出打响“天姥山”文化品牌，推出唐诗之路、佛教之旅和茶道之源三个产品、做好三篇文章，通过多年来多层面的协商，纳入了县委县政府决策范围，并付诸实施。在几年的协商民主发展中，我们围绕这一主题，一抓到底，细化协商课题，推进成果落实，为我县成功申报成为“天姥山”国家级风景名胜区做出了努力，取得了成效。这给我们的启示是，我们的协商民主必须围绕科学民主决策的需要，站得高，看得远，推进协商活动的常态化，使协商成果得到有效落实，真正使政协协商民主成果被实践所应用，转化为科学发展的强大动力。

2．要将围绕民生议题的民主监督公开化。以人为本是科学发展的核心所在，关注民生是协商民主的突出特征。人民政协的民主监督是围绕公共议题，以提出意见、批评、建议的方式对公共权力的行使进行的政治监督，参加政协的各个界别和政协委员通过民主监督实现政治参与和利益表达，从这个意义上讲，民主监督也是协商民主的表现形式。当前，尤其要适应群众思想的开放性要求，加大民主监督公开化和大众化程度。新昌县政协在近几年的实践中，坚持将事关群众切身利益的民生问题作为民主监督的重点，持之以恒，坚持不懈，成效明显。如针对县城居民饮用水水源污染严重、群众反响强烈的情况，组织对饮用水问题专题视察，邀请社会各界代表现场督查，通过专项议政、大会发言、政协提案等多种形式进行民主监督，建议县政府采取有效措施，组织开展了县城饮用水源保护工作专项整治行动，出台《新昌县县城饮用水水源保护长效管理机制》等条例规定，取得了良好的社会效果。又如近三年来我们先后组织对规划局、建设局、环保局开展民主评议工作，本着发扬成绩、找出不足、改进工作、树立形象的目的，围绕群众关心的城市规划、城镇建设、环境保护等热点问题，吸收群众代表参与，广泛听取群众意见，进一步拓宽民主评议工作社会参与面，在评议全过程中更好地发挥民主监督的作用，取得了很好的效果。这也提示我们，只要抓住了民生热点，并创新民主监督形式，协商民主就会得到有效推进。

3．要将表达利益诉求的参政议政实效化。人民政协的协商民主不仅要重视政治参与的过程，而且要更重视参政议政取得的实际效果。在县级政协工作实践中，尤其要关注基层人民群众的利益诉求，注重参政议政的实效。在近几年的工作实践中，新昌县政协注重将政协文化建设贯穿政协工作的全过程，秉持政协文化“和合同心”的理念，在服务全局上有新作为；彰显政协文化“协政为民”的理念，在建言献策上有新成效；体现政协文化“固本强基”的理念，在自身建设上有新提高。以政协文化建设为主线，有效地提高了政协委员素质，推进了政协工作落实，提升了参政议政实效。在提案工作中，发挥提案对政府工作的促进与推动作用，使提案更加贴近百姓、更能反映百姓的呼声。在调研工作中，充分调动专委会、党派、团体、界别等方方面面的力量，认真听取各界委员和不同方面的意见建议，使所提的意见建议能够充分体现社会各界的想法。在日常工作中，实行委员届中述职考评，有计划地推进开放办会，发挥委员的主体作用，激发群众的参与热情，加强群众与委员的“零距离”互动，增加人民群众向政协组织反映诉求的途径，增强参政议政的针对性和时效性。通过工作实践，我们认为，以政协文化为指导，加强参政议政的实效化建设，契合基层群众的利益诉求需要，符合协商民主建设的发展进程，是一个全新和广阔的领域，应有所作为，也大有可为。