绍兴市政协主席 陈长兴

    界别是政协最独特的性质，最显著的优势。协商议政是政协最主要的职能，最重要的工作。界别协商议政工作将发挥界别独特作用与履行协商议政职能有机结合起来，具有纲举目张、贯穿全局、牵引政协整体履职的重要功能。如何进一步深化界别协商议政工作，合心合力唱好“界别大戏”、唱响“界别之声”，这既是一个重大的理论问题，也是一项需要不断探索创新的实践课题。

　　一、界别协商议政的内涵与特点

　　（一）内涵界定

　　“界别”，是我国政协组织的一个特有用语。关于界别的概念，在《政协章程》中并没有明确的说明。目前，普遍的研究认为，界别是对不同社会阶层、不同社会群体，按照党派、人民团体、行业、系统等作出的一种区分方式[1]。从一定意义上说，界别是社会阶层结构在政协组织中的反映。界别具有“渠道规范、覆盖广泛、利益一致、整体融汇（化分散为综合、变个体为整体）、直接联系群众、专业特色鲜明”等众多独特的优势，能够发挥“联系界别群众、反映界别诉求、协调界别关系、凝聚界别人心、汇集界别智慧”等多方面的作用。

　　“界别协商议政”，是指以界别为基本单位，以集中反映某一领域具有专业性和代表性的意见建议为主要内容，以维护各界别群众利益需求、促进党政科学民主决策、推进社会主义民主政治建设为目标追求的政治协商和参政议政活动。界别协商议政工作将发挥界别独特作用与履行政协协商议政职能有机结合起来，具有纲举目张、贯穿全局、牵引政协整体履职的重要功能。开展界别协商议政工作，重在将委员的个体智慧扩大到界别的集体智慧，把委员的个体优势转化为界别的整体优势。

　　（二）历史脉络

　　纵观历史，界别是人民政协产生、存在和发展的组织基础，界别协商议政是始终伴随和推进人民政协事业发展的重要工作。首先，人民政协的成立和新中国的诞生，本质上是界别协商的结果。虽然界别的概念并不是一开始就有的，但按照界别组成是人民政协一成立就有的特点。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”国际劳动节口号，提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”[2]新政协开始筹备，在充分协商的基础上，就新政协组成方式和参加范围达成公共协议[3]，初步商榷新政协的参加者由38个单位组成，界别轮廓初步形成。1949召开的新政治协商会议筹备会和中国人民政治协商会议第一届全体会议，在充分协商的基础上，完成了建立新中国的历史使命。这两次会议的“参加单位”，绝大部分为当前意义上的政协界别。由此可见，没有界别，就没有人民政协；没有界别协商议政，新中国的成立就没有如此广泛的政治基础。其次，人民政协的发展史，也是一部界别协商议政的发展史。半个多世纪以来，随着形势的发展和社会阶层的变动，政协界别不断调整发展，各界别政协委员代表社会不同群体积极有序地参与协商议政，并通过界别的渠道把群众中分散的、个别的意见建议和呼声汇集成系统的、集中的、有界别特点的意见建议，界别协商议政的特色越加明显，作用越显重要，也越来越受到各级党委和政协组织的重视。2006年中央五号文件明确指出，由界别组成是人民政协组织的显著特色，并提出“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径”[4]，这是第一次从理论和政策层面对界别协商议政工作提出的要求。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会重要讲话中指出：“要注重发挥人民政协界别优势，扩大人民政协团结面和包容性，切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用，积极探索开展界别活动新方法新途径，充分调动各界别参政议政积极性。”[5]这是党中央在新时期对界别协商议政提出的新要求，更加强调了界别协商议政的主体性、主动性和创造性，进一步丰富了界别协商议政的内涵，也为深化界别协商议政工作,发挥界别独特作用提供了新的理论依据。可以说，发挥界别的独特作用，离不开界别协商议政；界别协商议政的好坏，直接影响到界别作用的大小和政协工作的成效。

　　（三）主要特点

　　一是主体代表性。在界别协商议政中，界别是协商议政的主体，委员是界别群众的“代言人”。界别委员履行职责不属于个人行为，而是代表一个群体、一个领域、一个阶层、一个行业。他们反映的主要不是个人的诉求，也不是界别内某几个委员的诉求，而是界别群众的集体诉求。

　　二是议题针对性。组成人民政协的各个界别，都紧密联系着一定范围的界别群众。界别协商议政的议题，与界别工作内容和界别群众利益密切相关，是大家“既关注、又熟悉”的内容。以界别为主体开展协商议政，让大家在同一平台就同一议题发表主张，这能够反映本界别以及所联系的人民群众的整体心声和利益。

　　三是水平专业性。界别委员都是各行各业的“佼佼者”，他们通常在政治上有地位，社会上有影响，事业上有成就，业务上有专长，学术上有造诣。界别委员的这种特征，决定了界别协商议政水平的专业性，因而能议政议在点子上、参政参在关键处。

　　四是程序民主性。界别协商议政，是人民政协践行协商民主的重要载体。通过界别协商议政，能够给不同的利益主体以相同的利益表达机会。在利益表达过程中，冲突在所难免，而协商程序的规范化可以在很大程度上起到平衡利益的作用，并使政策和决策具有合法性前提。界别这一渠道联系性广、真实性强、组织性高，是各界群众实现有序政治参与的重要途径。

　　五是成果实效性。从界别群众中来，到界别群众中去，是政协界别工作的一条基本理念。通过界别协商议政，能够最大限度地听取和反映社会各界的各种声音，真正达到交流、交锋、交融的效果，以及早发现问题、提出问题、解决问题，促进工作的开展。

　　二、深化界别协商议政意义重大

　　1.深化界别协商议政，有利于推进社会主义民主政治。人民政协是我国政治架构中唯一一个以界别为单位组成的政治组织。政协民主，集中表现为协商民主、党派民主和界别民主。从表面上看，界别是政协委员划分的形式，是政协委员的“集合体”，实际上，界别代表的是具有共同或相近利益的阶层和团体，是统一战线广泛代表性、党派合作性和民主协商性的集中体现。当前，我国已经进入了社会转型期，经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，必然对社会主义民主政治建设提出新的更高的要求。深化界别协商议政，是根据政协界别的突出优势，针对社会转型期的突出矛盾，采取的具有针对性的应对措施。通过界别协商议政，一方面，能够把各界别愿望的表达、诉求的提出、利益的追求，纳入到我国社会主义民主和法制的轨道；另一方面，能够协助党委政府准确把握民情、了解界别民意，做好畅通渠道、理顺情绪、化解矛盾、解疑释惑、凝聚人心的工作。界别协商议政，为各界群众提供了与人大民主互为补充、相辅相成的政协民主形式，是推进社会主义民主政治建设的重要抓手和必然选择。

　　2.深化界别协商议政，有利于服务党政科学民主决策。从决策失误是最大的失误角度看，服务党政科学民主决策，是政协协商议政的重中之重。在当前经济迅速发展，信息、知识爆炸的时代，党政决策所面临的问题也是复杂多变的，涉及到经济社会的方方面面。人民政协要跟上时代步伐，更好地服务于党政科学民主决策，就必须动员更多、更广的力量。深化界别协商议政，是将委员单个的力量扩大到界别的整体力量，把委员的个体优势转化为界别的集体优势，从更广的角度、更深的层度对经济社会发展中一些综合性、前瞻性、战略性问题提出不同的意见和建议，从而为实现科学发展谋长远之计，建睿智之言，献务实之策。另一方面，通过界别协商形成的决策更容易得到界别群众的普遍遵守，有利于决策的顺利实施。由此可见，界别协商议政必将被纳入到党政决策当中，成为提高决策水平的重要环节。

　　3.深化界别协商议政，有利于提高政协整体履职水平。界别对于政协，具有基础性的作用。政协离开了界别，就失去了存在的基础；做好了界别工作，就基本上做好了整个政协的工作。而协商议政是政协的基本职能，协商议政的水平基本上反映了政协工作的整体水平。如果说界别是政协工作的“面”的话，协商议政就是政协工作的“线”，界别与协商议政的有机结合，能够从横向到纵向牵引起政协的整体履职；能够最广泛地调动各参加单位和界别委员履职的积极性；能够切实将委员的个体智慧扩大到界别的集体智慧；能够切实发挥界别“横向独立性强、纵向专业性强、内部联系性强”的特点和优势，从而整体提升政协履职科学化水平。

　　三、当前界别协商议政存在的主要问题

　　1.认识问题——界别协商议政的意识有待加强。一方面，从政协组织来看，对界别协商意识重视不够。这主要源于长期以来对部分协商议政主体的过度偏重。一是偏重政协组织。认为政协组织的协商议政能力强于各个界别的协商议政能力，因此，对政协全会、常委会、主席会议、专委会的协商议政看得很重，而对界别的协商议政看得相对较轻。二是偏重政协机关。认为政协机关内精英集聚，主席会议成员、专委会成员和机关干部理应成为协商的主力，而界别成员水平良莠不齐，难以形成统一意见，从而忽视界别协商议政。三是偏重党派代表。认为界别的重点是党派，协商议政主要邀请党派代表参加。界别成员组织松散，很难物色出真正的界别代表。四是偏重少数委员。认为能写、能讲、积极性高的委员就是协商议政的好委员，在协商议政中出现的往往是一些老面孔。另一方面，界别本身协商议政的意识也有待提高，很少有界别或界别代表主动要求参与协商议政，即使安排界别委员参加协商议政，其所代表的往往是个人或者单位，对其自身应当是界别代表的“角色”意识不强。

　　2.结构问题——界别协商议政的能力有待提高。界别结构不优和协商议政能力的不足，一是在于界别的设置滞后于经济社会的发展，导致新兴领域的协商议政质量难以提高。如当前的界别设置，未能把广大金融、IT等新兴产业从业代表人士吸收进来，导致这些领域协商议政质量难以提高。二是在于界别委员的代表性不足，导致一些委员难以代表本界别协商议政。一方面某些界别委员，由于种种原因，并不是真正的界别代表。另一方面，在界别人数比例上，存在“上层人士多、基层人数少，强势群体人数多、弱势群体人数少”等问题。委员人数少的界别，话语权就小，其协商议政的能力自然偏弱。三是在于界别协商议政的组织化程度不高，导致界别难以形成高质量的意见建议。界别协商议政组织工作不到位，一些界别对委员履行职能如何很少过问，导致界别协商议政流于表面。

　　3.方式问题——界别协商议政的载体有待丰富。界别协商议政的载体不足，直接影响到界别工作的活力和成效。一是现有载体界别特征不明显。现有的政治协商形式主要有8种，包括政协全会、常委会议、主席会议、常委专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、专委会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会。参政议政的主要形式主要为开展调查研究、反映社情民意、进行协商讨论、提交调研报告、提案、建议案等。这些协商议政，从称谓到参加对象再到运作程序，都没有体现出明显的界别特征。部分协商议政活动虽以“界别”冠名，但实际运作过程中，以专委会代替界别、以党派代替界别、以个别委员代表界别的现象还是比较普遍。二是传统载体吸引力不够强。传统协商议政载体，有的过度追求规范化、程序化，与界别组织的松散性、灵活性存在一定的距离。有的选题偏大、偏高，与界别工作的针对性、实效性存在一定的距离。三是创新性载体不多。目前，虽然有些地方开展了一些较有影响的界别协商议政活动，如“界别活动周”、界别议政沙龙”等活动，但总的来看，界别协商议政的载体不多，整体上还没有形成气候，成效也不够显著。

　　4.制度问题——界别协商议政的机制有待健全。一是缺少组织保障。到目前为止，就如何召集界别协商议政这一问题还十分模糊，如谁来组织、组织原则、组织方式等，都没有明确的规定。除各民主党派、工商联外，政协对其他界别的协商议政工作的组织领导基本处于随意状态。二是缺少规划保障。界别协商议政没有纳入政协工作计划，相应的工作就难以开展。三是缺少制度保障。就目前来看，从全国政协到地方政协，都没有形成一套具有操作性的界别协商议政工作制度。四是缺少服务保障。对界别协商议政工作，在人员、经费等保障方面尚显不足。五是缺少考核保障。政协界别少则20多个，多则30几个，实际上，对于每个界别协商议政的开展情况和成效，由于没有建立考核机制，政协并不清楚。缺乏考核，对界别协商议政的约束力就不强，界别协商议政就存在较大的随意性。

　　四、大力推进界别协商议政的对策建议

　　（一）增进共识，努力“想协商议政”

　　一要增强政协组织的界别协商意识。政协组织要进一步增强界别协商议政意识，尊重界别的主体地位，经常鼓励和组织开展界别协商议政工作，确保界别协商议政在政协工作中的突出位置。市政协常委会议、主席会议要切实将界别协商议政工作摆上重要议事日程，做到年初有计划、年中有检查、年末有考核。

　　二要增强委员的界别角色意识。在委员产生、管理、服务等环节上，都突出界别性要求。比如，在委员推选环节，鼓励采取界别差额推荐、竞争上岗等形式。绍兴市七届政协委员的推选中，我们在社会科学界和共青团界两个界别，开展界别委员差额推选、竞争上岗试点工作，取得了良好效果，切实强化了委员的界别代表性意识。

　　三要增强对口单位的界别协商意识。联合党委、政府，以文件形式，明确每个政协界别所对应的党政部门和社会组织等协商议政对象，健全工作联系制度，构建界别与对口单位的联系网，以提高对口单位的界别意识，为界别协商议政提供更加广泛的社会基础。

　　（二）创新形式，努力“常协商议政”

　　推进界别协商议政，必须创设活动载体，拓展活动平台，改进活动方式，丰富活动形式。七届绍兴市政协一成立，我们提出政协工作总的定位是要坚持“围绕核心，聚力凝心，服务大局，服务群众”。在这一总体定位下，我们提出界别工作，总的载体是要开展“双服务、双助推”活动，即“政协服务大局，界别助推发展；政协服务群众，界别助推民生”。

　　在活动主题上，按照“总分结合“的要求，以“两服务、两助推”活动为五年界别工作总的主题，然后每年一些重点工作再设计一些具体的活动载体，以形成界别工作的亮点和品牌。按照这一思路，近期将组织所有界别，围绕建设经济繁荣、生活富裕、风尚文明的现代化绍兴，精心选择若干“党政重视、群众关注、界别所能”的课题，组织召开专题“界别议政会”。所有界别议政会，都统一形象品牌设计为“界别之声——绍兴市市政协＊＊界专题议政会”。

　　在工作推进安排上，坚持集中活动与平时分散活动相结合，以形成持续推进的态势。在集中活动方面，每年全会召开前一个月开展“界别活动月”活动，定期开展“界别调研议政周”和“界别委员约谈日”、“界别委员学习日”等活动。在分散活动方面，平时注重抓好界别经常性工作，主要是“界别社情民意信息、界别提案、界别调研、界别视察、界别协商议政、界别专项民主监督、界别大会发言、界别服务群众”这八方面的工作。每一方面，都研究制定专项工作计划，设计专门的工作载体。如为推进界别社情民意信息工作，探索建立了界别民情联系点制度。各界别根据工作实际，在党政部门、农村、社区、企业、学校、医院等地建立了25个界别民情联系点。

　　（三）提高质量，努力“善协商议政”

　　一是科学“选题”。在“选什么”方面，注重做到知己知彼，这个“己”就是界别的优势和特点，这个“彼”就是党政工作的重点和群众关注的热点，从而找准“党政重视、群众关心、界别所长”的交汇点，选择具有全局性、前瞻性、战略性的课题来进行协商。在“怎么选”方面，探索建立“交互式”选题模式：一方面，请市委、市政府和对口协商单位“交题”和“点题”；另一方面，请界别委员“献题”，向界别群众“征题”。每年年底要求各界别委员、对口部门等提出一些课题作为协商议题参考，平时也注重从界别和委员提交的提案、社情民意信息、调研报告等参政议政材料中归纳和筛选出一些重大课题进行协商。这种模式最大的特点是拓宽了选题的渠道，使各方面的意愿得到有效对接。

　　二是精心“做题”。每当界别议政的课题确定后，我们都注重充分发挥界别所具有的“渠道规范、覆盖广泛、利益一致、整体融汇、直接联系群众、专业特色鲜明”等众多独特的优势，舍得花时间，舍得花精力，广泛调查，深入研究，努力做深做精议题。

　　三是充分“商题”。我们坚持把面对面交流对话的会议协商作为整个协商过程的核心环节来抓，努力在协商过程中导入更多的民主和开放元素，以切实提高协商质量。在协商主体方面，努力拓宽协商渠道，扩大协商参与面，除界别委员参加外，还邀请专家学者、界别群众代表和网民代表参加。在协商形式方面，提前在网上公布协商课题，征集意见建议，并通过网上直播的形式，全程公开协商会议的情况，使大家在第一时间共享协商成果。

　　四是推进“用题”。推进协商成果转化为现实成果，这不仅是政治协商本身的价值所在，是整个协商“链条”中的重要一环。一方面，我们在整个协商活动当中，充分沟通促落实。在选题、调研、协商各环节，都主动加强与党委、政府及有关部门的联系沟通，认真听取各方面的意见建议，认真做好思想沟通工作，使提出的协商意见尽可能得到大家的认可。另一方面，在协商之后，注重加强跟踪督查，促近落实。如对界别协商议政后提出的重要建议，我们采取视察监督、“回头看”等形式，促进协商建立的落实。

　　（四）强化保障，努力“能协商议政”

　　一要健全组织领导机制。要完善界别工作架构。建立健全政协常委会、主席会议、专委会与界别定向对接制度，提高界别组织化程度。对组织比较紧密的党派、团体界别，由各自的组织负责联系。对专业比较松散的功能性界别，依托政协机关有关部门负责联系。科学设置界别活动小组，尽量防止界别内的委员并非同界甚至完全不搭界的现象。完善界别召集人制度，充分发挥召集人作用。要适时调整界别设置。建议允许地方政协根据实际情况，合理调整和及时增设相关界别，如增设法律界别、农民工界别、中介组织界别，将科学技术界和科学技术协会界合并为科学技术界，将共青团界和青联界合并为青年界，等等。要完善界别委员协商推选机制。合理确定各界别委员人数，拓宽提名渠道，适当引入竞争机制，扩大民主和开放程度，采取差额推荐、竞争上岗等方式，增强委员的界别归属意识。

　　二要健全工作推进机制。要制定工作意见。研究出台关于加强界别工作的总体意见和深化界别协商议政工作的专门意见，完善具体工作制度，每年制定界别协商议政的具体计划，并切实抓好落实。要深化研究指导。开展界别协商议政理论征文活动，开设“界别议政论坛”，切实加强对界别工作的理论研究，以更好地指导实践。要加强管理考核。对界别社情民意信息、界别提案、界别大会发言、界别专题议政活动等情况，进行指标量化考核。对考核中表现优秀的界别和界别委员给予表彰，营造争先创优的良好氛围。

　　三要健全服务保障机制。一方面，政协自身有强化服务保障。在人、财、物等方面给予界别议政工作大力支持，制定相应的工作规则，真正使界别工作“有人管事、有钱办事、有章理事”。另一方面，要引导全社会支持界别议政工作。善于借势借力，加强界别外向联动，密切界别与所对口党政部门、所依托组织及其他界别之间的联系，动员一切与界别协商议政相关的社会资源和力量，构建内外有效对接、开放互动的界别议政工作格局，营造各方重视界别议政、支持界别议政的良好氛围。

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