联合联动 合而成势
构建组合拳式民主监督模式
近年来，绍兴市政协准确把握民主监督的新特点新要求，积极探索民主监督的新方法新机制，通过构建以“三力并举、三轴联动”（“三力”即制度给力、组合发力、落实有力；“三轴”即左右联动轴、上下联动轴、内外联动轴）为主要内容的民主监督模式，成功打出了一组“拳拳连贯、招招精准、式式稳健”的民主监督“组合拳”，树立了政协民主监督的优势和品牌，得到市委、市政府的充分肯定和社会各界的广泛认可。
一、背景与起因
第一，构建“组合拳”式民主监督，是健全和完善社会主义监督体系的探索实践。在我国社会主义政治体系中，已经形成了包括党内监督、行政监督、法律监督、民主监督、舆论监督这样一个多层次、全方位的监督体系。党的十八届四中全会《决定》更是强调“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”我们认为，政协民主监督作为社会主义监督体系中的重要环节，只有与其他几种监督形式加强联合联动，才能实现优势互补，发挥社会主义监督体系的最大效力。
第二，构建“组合拳”式民主监督，是提高政协整体履职能力的迫切需要。根据“木桶效应”理论，一个组织中的劣势部分，往往决定了整个组织的发展水平。政协民主监督相对薄弱，是制约履职能力现代化建设的一大瓶颈。造成这一问题的重要原因，是过去没有很好地把握民主监督与政协其他职能的关系，以及与其他监督主体的关系。这也是政协民主监督不够深入、不够全面、不够有针对性的症结所在。开展“组合拳”式民主监督，实质上是一个借助外力、增强内力、提升合力的过程，有助于补齐民主监督这块“短板”，提高政协整体履职水平。
第三，构建“组合拳”式民主监督，是促进地方“四个全面”工作开展的有为之举。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上强调，人民政协要及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，推动各项改革发展举措落到实处。随着地方“四个全面”战略布局的展开，各项改革任务不断加重，各项具体工作千头万绪。地方政协民主监督的首要内容是监督本地区党委、政府对国家大政方针政策的执行情况和重大决策部署的落实情况。政协民主监督要有作为、有地位，就必须紧跟党政步伐，这就势必要解决覆盖面、综合性、有效度等问题。开展“组合拳”式民主监督，能够有效整合各方资源和力量，共同在监督中服务，从而更好地助推地方“四个全面”建设。
二、做法与经过
构建“组合拳”式民主监督模式，制度建设是保障，联合联动是核心，成果落实是关键。为此，我们从这三方面入手，探索创新政协民主监督工作。
（一）强化保障、制度给力
一是党委顶层设计。中共绍兴市委始终把推动和保障政协履职作为全局性和经常性工作来抓，从2012年到2014年，先后出台了《关于进一步加强和改进政协提案办理工作的意见》、《关于加强人民政协民主监督的实施意见》和《关于加强市级党政部门同市政协专门委员会和界别对口联系工作的意见》等。这些制度的出台，对市政协构建“组合拳”式民主监督模式具有重要的指导意义和推动作用。如关于对口联系工作的文件，将全市86个部门（单位）与政协专委会、界别建立一一对应关系和联席会议制度。二是政协建章立制。市政协认真落实民主监督要坚持党委领导、政协主体的要求，相继制定和修订了《提案办理工作民主评议办法》、《绍兴市政协委派民主监督小组工作实施意见》、《关于加强和规范闭会期间委员履职活动的意见》等一系列具体操作制度，为各路“组合拳”提供有力保障。如对提案办理民主评议，要求建立由市政协分管领导、市政府办公室领导、提案委成员和相关专业人士组成的民主评议组，每年对承办提案数量较多的部门及单位开展民主评议。还制定了《界别活动组工作办法》，成立界别民主监督小组，开展对口监督、交叉监督、联合监督等经常性的界别民主监督活动。三是部门机制配套。绍兴市各级党政部门大力支持、积极配合政协民主监督工作。如市委办、市府办将提案办理工作纳入年度机关岗位目标责任制考核，对部门承办态度、按期办结率、问题解决率、面商率以及提案人对办理部门的满意率等一一量化计分。市纪委将政协民主监督列入纪委年度督查重点，每年选择几项重点内容，由市政协牵头开展联合督查。被列入民主评议和民主监督小组派驻的部门，更是精心设计工作方案，明确工作任务、落实岗位责任，将民主监督落实情况列入机关年度岗位目标责任制考核。在“五水共治”民主监督中，市水城办、环保局、农业局等部门还专门发文，要求本系统积极为政协委员开展“五水共治”民主监督创造条件、提供方便，对委员监督中发现的问题要一查到底，并及时向委员反馈。
（二）“三轴”联动、组合发力
1.应党政之需，构建左右联动轴
一是“政协+党委（部门）”的“订单式”监督。一方面，就列入党委重大监督事项的内容，由政协牵头开展联合监督。近年来，分别就经济转型升级、保障性住房建设、节能减排、建筑泥浆处置管理、机关作风建设等，联合市纪委、监察局、作风办等开展监督。如去年第四轮全国文明城市创建的关键时期，市政协组成6个联合监督小组，分别由6位副主席带队开展督查；召开常委专题协商会，提出15方面30条监督意见，促进创建工作顺利开展。今年2月，绍兴终于迎来了创建的圆梦时刻。另一方面，就党委委派的重大事项，组织委员参与监督。如去年以来，市委对部门一把手开展电视评议成为一大亮点。政协委员作为重点参与对象，每次电视评议，政协委员都占四分之一左右。市政协事前针对评议部门，
（注：委员参加电视评议，用打分器给部门领导打分）
精选相关委员，做好动员工作，要求参加委员必须讲原则、顾大局，讲真话、顾民生。实事证明，政协委员观点鲜明、提问有据、言辞犀利，往往赢得在场群众的热烈掌声。事后有部门领导反映：政协委员问题看得准、提得深，我们不得不加倍重视。
二是“政协+政府（部门）”的“定点式”监督。一方面，探索开展向政府部门委派民主监督小组工作。2013年，市政协经与市政府协商同意，在市经信委和食品药品监管局开展试点，向两个部门各委派5名政协委员，通过参加部门重要会议、组织集中监督活动、提交年度监督报告等，对部门工作和工作人员开展经常性监督，当年向部门提出监督意见13条。去年，市政协进一步推进这项工作，出台实施意见，向科技、水利、教育等8个部门委派8个民主监督小组。一年多来，共开展专项督查17次，提出监督意见建议41条，真正实现了政协民主监督由邀请向委派、由被动向主动、由分散向集中的转变。另一方面，探索开展专委会、界别对政府
（注：市政协召开委派民主监督小组工作会议）
（部门）工作的对口监督。要求每个界别每年至少开展一次对口监督。今年以来，已有16个界别组开展了对联系部门的对口监督，内容包括大气扬尘治理、“四张清单一张网”、外贸政策落实情况、印染产业转型升级等。
三是“政协+重点工作”的“评议式”监督。一方面，创新开展对政府重点工作的民主评议。由过去对某一部门开展民主评议，转变为对某项重点工作进行民主评议，通过综合集成，增强对重点工作的推动力。如今年，选择群众关注度高、部门涉及面广的公共文化服务体系建设情况进行民主评议，通过考察调研、视察督查、查阅资料、走访现场等形式，最后在市政协常委会议上评议，以常委会名义向市委、
（注：“公共文化服务体系建设”民主评议组召开村民座谈会）
市政府和相关部门发送评议报告。另一方面，创新开展对部门提案办理工作的民主评议。将涉及到政府重点工作又是提案承办数集中的部门作为评议对象，以“互评双考两提高”为工作载体，互评”即委员评部门提案办理工作，部门评委员提案质量；“双考”即委员评部门结果纳入部门的年度考核，部门评提案的结果纳入委员的履职考核；“两提高”即提案质量和提案办理质量都得到提高。到目前为止，市政协已对发改、公安、交通等12个部门开展过民主评议，更好地发挥了提案在推动发展、改善民生等多方面的整体功能。
2.集政协之能，构建上下联动轴
一是三级政协专题联动监督。去年，省政协发出“三级政协联动、万名委员同行、助推五水共治”号召后，我市以此为契机，积极开展三级政协联动式监督。一方面，加强衔接、狠抓落实。通过召开动员会、交流会、推进会，开展联动监督、河长制监督、跨地区监督等，切实做到了三级政协齐心协力、同频共振，为民主监督工作凝聚了强大合力。另一方面，创新模式、“三专”监督。实施专门监督。由市政协30个界别分别认领37条“黑河、臭河、垃圾河”，做到每个星期、每个界别都有委员在责任河明察暗访。组织专业监督。对应市“五水共治”领导小组四个重点工作推进组，成立由相关界别委员组成的四支专业民主监督小组，参与执法检查、推动治水工作；共青团、青联界别还建立水质监测站，提供快速检测。开展专题监督。将“水城治水”列入主席会议重点课题，向市委、市政府报送高质量的意见建议，以有效协商推动有效监督。
二是政协界别常态联动监督。根据本届市政协提出的在各界别中开展贯穿五年的“服务大局、助推发展，服务群众、助推民生”活动要求，近年来，各界别围绕界别群众关注的热点难点问题，以界别名义组织开展了各类民主监督活动，反映界别群众诉求，维护界别群众利益，协调界别之间关系，形成了常态化的界别民主监督格局。组织开展了对质量强市建设、文化强市建设、新三年建设计划、交通重点工程等的专项界别民主监督，每年向市委、市政府和相关部门报送20件左右监督建议。定期开展“界别社情征询日”活动，组织委员到社区、厂区、农村等地，以面谈交流的形式了解基层群众的实际困难，做到“件件有回音、事事有落实”。整合界别资源，建立25个界别民情联系点，常年开展调研和恳谈，以社情民意信息形式反映监督意见。
三是提案办理“五督”联动监督。坚持提案工作全局性定位、全过程协商、全方位联动，形成了重点提案专题督办、同类提案集中督办、热点提案打包督办、难点提案会商督办、上年提案跟踪督办的“五督”联动监督模式。如东街夜市搬迁问题，到去年已连续14年有29件相关提案，去年作为难点提案报给市政府，俞志宏市长亲自领办，东街夜市最终得以搬迁，一举解决了东街周边环境脏、乱、差问题。再如，将提案办理“回头看”由过去每年一次增加到两次，由部分抽取改为全部督办，促使2012年提案解决率由46.4%提高到68.5%，2013年提案解决率由48.2%提高到56.4%。
3.借社会之力，构建内外联动轴
一是“政协+媒体”的“互动式”监督。一方面，继续加强与传统新闻媒体互动。联合市委宣传部，出台《关于加强和改进政协新闻宣传工作的意见》，每次政协民主监督活动，都邀请市级新闻媒体参加。如去年4月3日，市政协邀请新闻记者与委员一起，参加环保执法夜巡，检查菖蒲溇直江和外直江沿岸企业偷排漏排行为，当场查获企业违法行为一起，并以最快速度报道，违法企业很快得到了处理。今年
（注：政协委员与记者共同参加环保夜巡）
下半年，市政协将与绍兴电视台联合制作播出《政协委员视点》栏目，突出委员视角、宣传委员履职、推进民主监督。另一方面，更加注重与新兴媒体互动。如与绍兴网、绍兴网络电视台建立深度合作关系，在2013年合作开展“爱心童盟”主题活动的基础上，去年开始，又联合开展“我们e起来，共建美丽水城”系列活动，为助推“五水共治”民主监督创造舆论氛围。开通绍兴市政协微信公众号，组织委员参加“委员微博联民生”活动，加强与网民互动。目前，全市政协系统已开通2个微信公众号，26名委员开设“委员微博”。
二是“政协+群众”的“开放式”监督。一方面，让政协走进群众，广泛征集监督意见。如每年全会前一个月，集中开展“界别活动月”活动，组织界别委员进社区、进农村、进企业、进学校、进医院等，及时听取界别群众的呼声，作为全会期间开展民主监督、参政议政的重要素材来源。今年，又在全市范围内开展“互联网+古城旅游”意见建议征集活动，得到群众广泛响应，共征集到各类意见建议200多条，评选出“政协委员最佳十策”、“市民网民最佳十策”以及十条“市民网民优秀良策”。另一方面，请群众走进政协，听取群众监督意见。近年来，每年全会期间，都邀请市民、网民、外来建设者代表旁听开幕式，召开小型座谈会，听取来自基层一线的意见建议，并整理进委员对政府工作的意见建议，报送市政府。邀请市民、网民和相关领域群众代表参加政协民主监督活动和会议，向党政部门领导面对面提出意见建议，进一步营造公民有序参与民主监督的良好环境。
（三）多方严办、落实有力
一是党政督查促落实。市委、市政府将政协民主监督意见列入对部门工作的督查内容，对政协书面民主监督意见，要求在3个月内书面反馈办理结果；对党政领导签批的政协民主监督意见，列入党政督查范围，由市委、市政府督查室负责督查。如去年，市政协对绍兴“六湖”规划建设的落实情况组织民主监督，向市委、市政府报送监督建议，得到了市委书记和市长的批示。时任市委书记钱建民还专门赴现场开展督查，指导督促落实相关工作。今年，向市政府报送了
（注：市政协跟踪监督“六湖”规划建设）
《关于全面加强机关作风建设的建议意见》，俞志宏市长作出批示，市府办与市纪委、宣传部马上沟通衔接，以督查交办单形式下发到有关部门，要求按期整改。二是细化分解促落实。近年来，市政府对政协报送的综合性材料，均以政府常务会议研究、任务分解落实的形式，发送到相关部门，要求按期处理和反馈。如今年年初，市政协将“委员走访月”中了解到的情况向市政府作了情况反映。政府常务会议研究，俞志宏市长批示，分解成21条工作任务，落实到13个部门和单位，部门办理落实情况在半个月内汇总到市政府督查室。三是部门规范促落实。列入提案办理民主评议的13个部门，全部形成了主要领导亲自挂帅、分管领导具体负责、职能处室重抓落实的工作格局，严格做到了办前有沟通、办中有协商、办后有回访，委员对这些部门提案办理的满意率均达到100%。列入民主监督小组派驻的部门，均建立了相关工作制度，为民主监督小组开展工作创造条件。如市经信委今年专门制定了《2015年度落实市政协民主监督重点工作的意见》，明确16项民主监督重点工作，落实责任领导和责任处室。四是专委会跟踪促落实。市政协始终把协商成果的转化落实作为民主监督的重点，由各专委会负责开展民主监督。如去年，社法委就2012年“加强和完善流动人口管理”课题协商成果进行跟踪督查，促进全市进一步提高了对流动人口服务管理精准化水平。2014年“水城治水”课题协商后，市政府专门制定了18个方面改进任务。今年，人资环委结合“五水共治”长效机制建设专项民主监督，专门对这18个方面工作进行跟踪督查。
三、成效与反响
1.民主监督意识切实增强。一是党政更加重视。市委、市政府切实把政协民主监督作为完善权力运行制约机制的重要环节，每年年底前，由市委办组织党委、人大、政府、政协，研究提出年度重点监督议题方案，严格按照监督方案组织实施。二是部门更加自觉。各部门切实把政协民主监督作为转变工作作风、践行群众路线、推进改革创新的内在动力。如市经信委领导表示：“我们非常认可、欢迎政协民主监督小组这种监督形式。广受中小企业欢迎的《绍兴市进一步减轻企业负担工作意见》，就是在民主监督小组的推动下出台的。”三是政协更加主动。全市各级政协组织和广大政协委员坚持在在参与中监督，在监督中服务，在建言献策、凝心聚力、兴办实事、解决问题上切实做到了真助力、真帮忙、出满力、求实效。
2.民主监督能力有效提升。一是提高了政治把握能力。与党政工作思路紧密结合，做到党政决策部署到哪里，政协民主监督就跟进到哪里，监督力量就集聚到哪里。如今年联合市县两级政协，开展“四张清单一张网改革措施落实情况”民主监督，向省政协作专题汇报，受到王建满副主席的充分肯定。二是提高了合作共事能力。增进了与党政部门、民主党派、社会团体、界别群众的联系，加强了与党内监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督的互动。三是提高了有效监督的能力。通过提案办理民主评议、重点工作民主评议、向部门委派民主监督小组、协商成果跟踪监督等创新形式，进一步提高了政协民主监督的实效性。
3.民主监督职能明显强化。一是“三化”进程不断加快。市委一系列文件的出台，有效加快了政协民主监督“三化”建设进程。随之带来的是政协提案办理、反映社情民意信息、民主评议等一系列配套制度的制定和实施，带来了政协民主监督从选题酝酿、组织领导、协商建言到成果报送和采纳反馈等一系列机制的完善。二是监督领域不断延伸。监督对象由原来的以政府部门为主，延伸到党委部门和公检法等部门，监督范围由原来的以市本级为主，延伸到各区、县（市）甚至乡镇。如近年来，市政协积极推进乡镇基层政协组织建设，在全市118个乡镇（街道）全部建立政协工作委员会，推动了民主监督工作向基层延伸。三是监督频率不断提升。近三年来，市政协安排的民主监督活动越来越频繁。除省政协部署的外，2013年是11次，2014年是13次，今年列入年度计划的就有18次。
4.民主监督的优势不断彰显。横向比，政协民主监督的“刚性度”在逐步增强。主动融入党内监督、行政监督、司法监督的做法，增强了政协民主监督的震慑力，提升了监督实效。主动引入社会监督、舆论监督、群众监督的做法，提高了政协民主监督的社会参与度和支持度，提升了监督的影响力。如今年市委、市政府对部门的年度考核细则中，明确提案工作考核分值由原来的0.2分增加到1分。纵向比，政协民主监督的优越性更加凸显。通过近年来的实践，政协民主监督为民生的做法赢得了社会的广泛认可。如市政协从2013年开始，历时一年多，对西小路社区古越书楼小区生活污水堵塞问题持续跟进，帮助该小区协调军分区、电力、市政、文管、排水等多个部门，最终完成了整治工作，赢得了当地居民的交口称赞。
四、探讨与启示
坚持联合联动，构建“组合拳”式民主监督模式，是新形势下强化政协民主监督的一项探索性工作。从近年来的探索实践和政协履职能力现代化的要求来看，重点要注意以下三方面：
一要强化政治把握，防止“组合拳”打成“七伤拳”。政协民主监督是“软监督”，不是“硬约束”，通过“组合拳”的形式能够增强它的“硬度”，但要把握力度、科学定位。要“拳出有据”。始终严格按照《宪法》、《章程》和党委文件的要求，依法、依章、依规监督，既要积极主动，又不能大包大揽。要“拳出有章”。始终坚持“在监督中服务、在服务中监督”的工作理念，既要借用好其他监督形式的力量，又要保持好政协民主监督的特色和优势。要“拳出有度”。始终把握好团结与民主的关系，切实做到主动监督不越位、客观监督不片面、服务支持不挑刺。既要有柔中带刚的力度，又要有刚柔适中的稳度。
二要强化制度约束，防止“组合拳”打成“太极拳”。在“组合拳”式民主监督中，现在还存在监督主体地位不明确、监督形式不固定、监督流程不统一等问题，需要进一步通过制度化的形式加以规范，防止心猿意马、推诿扯皮。要辨明“拳宗”。也就是说，在不同的组合形式中，政协到底扮演的是主角还是配角。我们认为，应该按照谁组织、谁负责的原则，建立监督主体责任制。要建立“拳谱”。也就是说，政协民主监督可以有哪几种组合形式。我们认为，应该按照“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”的方针，允许各级政协不断探索实践，及时把那些行之有效的形式固定下来，纳入政协民主监督范畴。要规范“拳路”。对不同的民主监督形式，建立不同的监督流程。只要实践证明是各方认可的、实际可行的，就可以作为具体工作流程，由政协组织确认后实施。
三要强化统筹协调，防止“组合拳”打成“散手拳”。政协民主监督是一种合作性的监督。“组合拳”式民主监督要取得1+1>2的效果，重点在于强化统筹协调。要强化党委领导力。坚持同级党委对政协民主监督的领导，是“组合拳”式民主监督能够持续推进并取得实效的根本保证。如建立“四大班子”秘书长及办公室主任联席会议制度，在研究年度民主监督议题基础上，协调推进任务实施、意见采纳和落实反馈工作等。要强化政协担当力。充分发挥政协在民主监督中的主体地位和政协党组的领导核心作用，周密细致地做好组织、协调和实施工作，确保民主监督规范、有序、富有成效地开展。有条件的可专设机构，由一位党内副主席分管，加强工作协调。要强化各监督主体的协同力。在民主协商、平等合作的基础上，建立健全政协组织与其他监督主体的互动合作机制，努力做到监督前共同沟通、监督中共同协商、监督后共同跟进，切实增强“组合拳”式民主监督的凝聚力、战斗力和推动力。
